Less is more и кога по-малко значи повече?

Тони Димов е роден през 1974 г. в Ловеч. Възпитаник е на Ловешката езикова гимназия с английски език. Завършва Юридическия факултет на СУ “Св. Кл. Охридски”, специалност право, през 1998 г. Учредител и председател на Центъра за оценка на въздействието на законодателството (www.ria.bg), Специалист по европейско право и нестопанско право, адвокат с над 10-годишен опит. В момента е докторант към Института за държавата и правото към БАН.

Г-н Димов, Вие сте председател на Центъра за оценка на въздействието на законодателството. В България малко хора знаят какво е оценка на въздействието на законодателството и защо трябва да се прави. Какво печелят държавата и българският гражданин, ако оценката на законите се направи предварително, а не след тяхното приемане?

Родината на оценката на въздействието на законодателството в Европа е Великобритания, където още през 80-90-те години на миналия век са разбрали, че е много по-добре да се направи предварително анализ какви биха били ползите и загубите от една регулация, преди тя да бъде въведена в действие. Преди да учредим нашия Център за оценка на въздействието на законодателството през 2011 г. дълго в продължение на 4-5 години проучвахме британския опит в сферата на оценката на въздействието. В края на 2010 и началото на 2011 г. направихме изследване на практиките на оценка на въздействието на политиките на регулиране в ЕС. Оказа се, че особено след началото на финансовата криза, Оценката на въздействието е един ключов инструмент, който има своето сериозно приложение в самия ЕС.

Европейският съюз е осъзнал, че не може безкрайно да дава пряка финансова помощ на гражданите, фирмите и държавите в беда. Той се чувства и все по-изчерпан да дава каквито и да било съвети и затова казва: единственото, което ние оттук нататък можем да правим е да облекчим хората и бизнеса – те да могат спокойно, по силата на собствената си инициатива да излязат от кризата. Един от подходите в тази насока е чрез опростяване, намаляване на обема и усъвършенстване на законодателството.

А как се прави оценка на един закон, който още не е влязъл в сила? Дали ще бъде добър или лош? Какви са критериите?

Класическата форма е оценка на вариантите на политики за регулиране.

В България е опасно да се говори за избори на политика, защото веднага се отива на разбирането за избори за парламент или президент и на политика, като дейност присъща на политическите партии. А в случая се има предвид policy, а не politics и choices, а не elections.

Това са понятия, подходи и инструменти, които в България са малко познати, не се преподават, не се учат, но всъщност отдавна в западния свят, примерно в англо - саксонската правна система, се говори за различни политики на регулиране, като се разглеждат традиционни и алтернативни варианти на регулиране. В този смисъл по-правилно би било да се говори не за оценката на въздействието на закон или подзаконов нормативен акт или наредба, а за оценка на въздействието на различните варианти за регулиране. И оттук, след като бъде ясно идентифициран проблема, съществуващ в определен сектор от обществените отношения, който се нуждае от регулиране, започва търсене на варианти за неговото разрешаване. В ЕС се изследва и това дали е спазен принципът на пропорционалността, т.е. дали Съюзът трябва да се намесва или разрешението ще се намери на ниво национално законодателство. Когато говорим за националното законодателство в България, то въпросът е следния: дали определен проблем трябва да се реши с някакъв вид държавна регулативна намеса или не и започва търсенето на най-подходящата политика за регулиране.

Как се решава коя е най-подходящата?

Европейският опит сочи, че поначало се разглеждат поне 3 различни варианта за разрешаване на проблема, които са всъщност 3 различни подхода или 3 различни политики. Задължително единият вариант, най-често първият вариант е т. нар. нулевият вариант: НЕ ПРАВИ НИЩО, DO NOTHING, което означава да се види дали, ако не правим нищо, нещата няма да се разрешат по-добре от само себе си. Особено важно е този въпрос да бъде изследван в случаите когато идентифицираните проблеми са свързани с определени икономически отношения или пазарни правила или отношения в някакъв професионален сектор. Може да се окаже, че с много по-малко разходи нещата ще се саморазрешат, отколкото ако тръгнем да правим определена политика по регулиране. Този вариант се използва като базисен и от него после се надгражда икономическият, социалният, екологичният анализ на останалите варианти. Следващият вариант, разбира се, е разглеждане на възможността за държавна намеса чрез приемането на инструменти за регулиране. В този случай вече се разглеждат всички възможни ефекти. Прави се анализ на приходите и разходите, прави се анализ за всякакви възможни въздействия - икономически, социални, екологични, основни човешки права, конкуренция, всичко във всяка една възможна сфера, в която би имало някакъв ефект или въздействие. След това се прави една таблица и се казва кои са разходите и кои ползите, и в крайна сметка се стига до някакъв резултат. Казва се: „С толкова разходи ние бихме достигнали толкова ползи“ и се стига до заключението, дали разходите оправдават ползите.

Препоръчително е, да се разглежда още един вариант, който е използване на мерки алтернативни на традиционното регулиране. Това са т. нар. саморегулиране, корегулиране и квазирегулиране. Непознати неща за българската конвенционална правна доктрина, но все повече придобиват популярност. Например един чудесен пример за саморегулиране са кодексите за поведение, практики и етика. Членовете на една браншова организация отговарят на еди-кои си стандарти и членството в нея е гаранция, че са покрити определени минимални стандарти.

Правят ли се у нас такива оценки до какво ще доведе една политика след прилагането й?

Правени са в последните няколко години, но не като постоянна практика, а откъслечно, на парче, по изключение.

Вижте, основната нормативни актове, които регулират механизма на разработване на законовите и подзаконовите актове у нас са морално остарели. Законът за нормативните актове е от 1973 г., а Указ № 883 за неговото прилагане на закона е от 1974 г. и на него пише, че е издаден от Председателя на Държавния съвет на Народна република България. Въпреки техните изменения и допълнения от 2007 г. те носят силния отпечатък на времето, в което са първоначално приети.

И оттук, представете си как се съвместяват следните неща – днес цялото законодателство можем да го носим в джоба си и он-лайн да го четем през своя смартфон, нали така, и в същото време отваряйки актовете, които уреждат процедурите за неговото създаване разбираме, че те са от 70-те години, когато Председателят на Държавния съвет на НРБ е приемал такива актове. Може да се каже, че колкото съвместими помежду си са горните групи явления такова е и нивото на съвместимост между днешните тенденциите при подходите на регулиране в ЕС и тези в България.

Въпреки това в тези актове има наченки на оценка на въздействие. Казано е, че трябва да се направи анализ за бюджетни ефекти на всеки законопроект. Естествено въпросът дали една политика на регулиране оказва влияние върху бюджета, особено когато то е негативно, е много важна част от оценката на въздействието. Винаги това, че даден закон би имал ефект върху държавния бюджет, трябва да се оценява много внимателно и много прецизно. В държави като Великобритания, например, е казано така: ако едно министерство или отдел от държавната администрация предлага политика по регулиране, чието въвеждане е свързано с бюджетни разходи, то трябва да посочи от кое перо на собствения си бюджет ще бъдат взети необходимите бюджетни средства.

В България основно под ОВЗ на ниво правна уредба се разбира това. Парламентът от това се интересува от т.нар. бюджетна обосновка - дали едно предложение ще засяга бюджета. Ако не го засяга - няма проблем. Обаче има неща, които са много по-ценностни от държавния бюджет, като примерно основните права на човека. В европейските срани се прави задължителен тест за фундаменталните права, прави се оценка за съответствие с правилата на конкуренцията, прави се тест за малък и среден бизнес - изключително важно нещо. Малките и средните предприятия са колоритът на всяка една икономика, те са ключовите играчи и за тях трябва специално да се държи сметка като едни от най-уязвимата участници на пазара. Ако има регулиране с по-висок интензитет, то най-сериозно засегнатите, най-големите загуби първо се понасят от малките и средни предприятия, което може да доведе до тяхното закриване. От 1-2 години някои министерства като Министерство на икономиката, енергетиката и туризма или Министерство на регионалното развитие и благоустройството, спазвайки определена стратегия на правителството, например Инициатива за намаляване на административната и регулаторна тежест за бизнеса, възлагат извършването на оценки на въздействието, които са най-често последващо оценяване на ефектите от действието на определен закон за даден период от време. В случая с Министерство на икономиката, оттам те възложиха на нашия Център да разработим ОВ за евентуални промени в действащата уредба по закона за защита на конкуренцията в частта свързана с регулиране на отношенията, между българските производители и търговските вериги.

Това беше изследването, голяма част, от което OFFNews публикува. След него какви законодателни действия се предприеха?

Въодушевени от това, че българската държава е решила да извърши една такава ОВ, ние изработихме класическа пълна оценка на въздействието, която бе съчетана с един доста задълбочен сравнително-правен анализ и едно сериозно проучване на практиките. Като бонус изработихме и примерен вариант на законопроект, т.е. готови нормативни текстове с кратки мотиви към тях, които по най-добър начин биха постигнали ефекта, който ние сме оценили като препоръчителен вариант за разрешаването на проблемите.

В случая със Закона за защита на конкуренцията проблемът се изразяваше в това, че голяма част от българските производители се чувстваха поставени в положение на оцеляване поради нелоялни практики, условия и отстъпки, налагани им от големите търговски вериги в България. Ние идентифицирахме три варианта на политики на регулиране.

Първият беше Do nothing, който посочи, че ако продължи статуквото, може да се стигне до масово закриване, до излизане на пазара на голяма част от българските производители.

Вторият вариант беше прилагане на алтернативи на регулирането - например сключване на някакъв вид кодекс срещу за нелоялни практики или споразумения срещу нелоялни практики между търговските вериги и производителите, който вариант вече беше произвел негативни последици в държави близки до нашето ниво на развитие, приложили го преди нас.

Изводът ни беше, че проблемът е в генерираната в търговските вериги значителна пазарна сила, даваща им възможност те да имат абсолютно независимо поведение от всички свои съконтрагенти и партньори. Балансирането на интензитета тази пазарна сила се оказа че може да бъде постигнато чрез реципрочна по интензитет регулативна намеса от държавата, т.е. чрез приемането на определени законови мерки.

В крайна смета ОВ беше изцяло приета, бяха възприети и голяма част от нашите с законопредложения и те от 4 септември тази година са официално внесени като законопроект в деловодството на Народното събрание. Предстои законопроектът да се разглежда на първо четене в икономическата комисия.

Липса на оценка на въздействието на законодателството ли е причината някои закони да се връщат по 100 и 200 пъти за поправки?

Да, определено. Има и още по-тежки случаи - закони, които са променяни преди да влязат в сила, което образно означава оценка Слаб 2 на писмения изпит на законодателя преди той да се е явил на устен.

Нашата законодателна система позволява хора неспециалисти, неексперти, абсолютно натъмно и неясно как да генерират определени идеи за законодателно уреждане, да ги изпишат, да прибавят към тях половин страничка мотиви и да ги пуснат в Парламента. И ако разполагат с необходимия ресурс да ги прокарат през законодателната машина и те да станат действащо право. Внасянето на законови предложения в нашия Парламент става по една елементарна техническа процедура. Казано е, че законопроектът се внася с мотиви, но не е описано какво означава мотиви.

Мотивът може да представлява политически подбуди, едни много добре формулирани 3 изречения. Всъщност внасянето на един законопроект в една нормална европейска държава означава няколкомесечен или няколкогодишен труд по извършването точно на една оценка на въздействието, особено ако става въпрос за по-сериозните нормативни актове, които се очаква да засегнат по-широк кръг от интереси. Във Великобритания този процес завършва с една прокламативна декларация, която приблизително звучи по следния начин: „Аз премиер-министър на Великобритания днес, служейки на Нейно височество кралицата, слагайки подписа си под този акт, съзнавам, че ползите от него, ще бъдат повече от разходите.“

Оставам с впечатлението, че в България се бълват много повече закони, отколкото в западните страни.

В изследването на нашия Център за 2011 година и сравнителния анализ за държави, които цитирах, примерно Великобритания, резултатите бяха ужасяващи. Днес съвременните представи за правното регулиране като съвкупност от актове на намеса от страна на държавата или не ЕС в обществените отношения са че то е една преливаща чаша, в която няма място дори за още една капка и ако такава бъде добавена чашата ще прелее и ще стане беля. Затова тенденцията е такава: преди да се приемат каквито и да било нови актове, да видим дали не може да освободим място, т.е. да опростим действащото законодателство, да го анализираме, да го съкратим, да го модифицираме и чак, когато на чрез усъвършенстване на съществуващите норми не може да постигнем нужните резултати, тогава да преминем към приемане на ново законодателство. Затова и логото на нашия Център звучи по този начин „less is more” или ПО-МАЛКО ЗНАЧИ ПОВЕЧЕ. Затова във Великобритания е възприет принципът ЕДИН ВЪТРЕ, ЕДИН ВЪН. Оne-in, one-out e една цяла правителствена програма, която казва, че когато се предлага нов законодателен акт, този, който го предлага, трябва да посочи кой акт следва да отпадне. И преди някой предишен законодателен акт да отпадне, новият не се приема.

Къде сме ние?

От началото на мандата си до края на 2011 г. 41-то Народно събрание е приело близо 400 закона, представени общо като нови закони и изменения и допълнения към действащи закони. За същия период в Парламента са внесени над 640 законопредложения. Това означава средно по 23-24 внесени законопроекта или средно и между 7 и 9 приети предложения за периода.

И, забележете, последните данни от Юридически барометър показват дългосрочно постоянното на следното явление – 90% от законите у нас през последните години са изменяни повече от веднъж годишно.

За сравнение, обобщението за новите мерки за регулиране, приети във Великобритания за цялата 2011 г. показва, че балансът на внесени и отменени предложения за регулиране е отрицателен – минус 14, т.е. с 14 повече са отменените актове за сметка на приетите нови актове.

Tова означава, че там са властимащите са наблягали на outs, за сметка на ins, т.е. някой е предлагал отпадането на 2-3 стари регулации едновременно, за да може на тяхно място да бъде приета една нова. Само си представете какво означава, когато един български политик отиде в Европа и каже: „Моята партия е предложила няколко стотин закона в последния си мандат, или моят Министерски съвет има внесени 120 законодателни предложения за цяла година“. Как това звучи в европейския контекст, където политиците се хвалят с това колко процента от обема на законодателството са съкратили и колко регулации са отменени.

Още в края на 90-те години на миналия век премиерът на Великобритания казва: „Аз заявявам че няма да позволя предложение за регулиране, което засяга бизнеса и неправителствените организации да бъде обсъждано от министрите без да е била извършена оценка за неговото въздействие.

Ако ние някога доживеем да го чуем подобни думи от устата на някой български премиер, ще означава истинска победа за нас.

Още по темата

17/09/2012 България

Всички партии внасят закон срещу рекета на търговските вериги

03/08/2012 България

Оценка на въздействието на законодателството или защо приемаме закони, които не работят

03/08/2012 Анализи

Веригите смъкват по 100 кожи от гърба на българския производител

Следете новините ни в GoogleNews