На 4 февруари 2014 г. Конституционният съд отмени единната сметка на Националната агенция за приходите, по която постъпват всички приходи в бюджета от данъци и осигуровки. Какви са били мотивите на съда стана ясно днес, когато решението бе публикувано на сайта на КС.

Предисторията

Единната сметка бе въведена от чрез поправки в Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК) заедно с промени в цялата философия на плащане на задълженията от 1 януари 2013 г., когато финансов министър в правителството на ГЕРБ бе Симеон Дянков.

Освен отмяната на специализираните подсметки и въвеждането на единна, поправките в ДОПК смениха и цялата философия на плащане на данъци и осигуровки така, че вече не беше възможно длъжникът да избере кое от всичките си задължения да погаси първо. Парите от всеки превод отиваха за задължението, чийто срок за плащане е изтекъл най-отдавна или е първият предстоящ. С други думи, вече не беше възможно да платите първо неиздължените си здравни вноски, за да бъдат възстановени здравноосигурителните ви права, а след това да погасите по-стар данък - парите автоматично отиваха за плащането на данъка.

Искането за обявяване на противоконституционност на текстовете е на 49 депутати от 41-ото Народно събрание, сред които и бившият министър-председател и финансов министър Иван Костов. Делото е образувано на 15 януари 2013 година.

Вносителите считат, че оспорените разпоредби засягат философията, принципите и начина на функциониране на пенсионноосигурителната и здравноосигурителната системи на Република България, като нарушават основополагащия и конституционно закрепен принцип на тяхното финансиране, а именно – от определени от закона осигурителни вноски с целево предназначение.

Те твърдят, че отмяната на специализираните подсметки и въвеждането на единна с автоматичен ред на плащане нарушава основните осигурителни права на гражданите и принципа за справедливост.

Те напомнят, че липсата на възможност за избор кое задължение да бъде погасено първо може да доведе до лишаването на самоосигуряващите се от осигурителни права.

Вносителите заявяват, че при променената правна уредба се създава реална възможност пенсионни и здравноосигурителни вноски, чието законово определено целево предназначение е финансирането на осигурителната система, да бъдат използвани за погасяване на данъчни задължения, а оттам и за дейности, които по закон се финансират от бюджета въз основа на постъпленията от данъци. Акцентира се, че срещу задълженията за социално и здравно осигуряване винаги стоят правата на осигурените лица, поради което изпълнението на тези задължения предопределя и възможността за реално използване на съответните права.

Конституционният съд допуска искането за разглеждане по същество с определение от 9 април 2013 г.

Като заинтересовани страни са конституирани президентът, Министерският съвет, министрите на финансите, на здравеопазването, на труда и социалната политика, Върховният административен съд (ВАС), Националната агенция по приходите (НАП), Националният осигурителен институт (НОИ), Националната здравноосигурителна каса (НЗОК), Българската търговско-промишлена палата, Българската стопанска камара, Асоциацията на индустриалния капитал в България, Конфедерацията на работодателите и индустриалците в България, Конфедерацията на труда „Подкрепа“, Конфедерацията на независимите синдикати в България, Висшият адвокатски съвет, Съюзът на юристите в България, Българският лекарски съюз, Институтът Отворено общество-София, и Институтът за модерна политика.

В писмените си становища МС, тримата министри, НАП, НОИ, Съюзът на юристите в България поддържат тезата, че искането е неоснователно и предлагат да бъде отхвърлено. НЗОК не изразява становище по същество, като заявява, че законовите промени не затрудняват дейността й.

Искането за обявяване на противоконституционност на текстовете подкрепят Висшият адвокатски съвет, Върховният административен съд, синдикатът "Подкрепа" и работодателските организации БТПП, БСК, КРИБ.

Останалите конституирани страни не представят становища.

БТТП излага съображения, че публично-правният характер на осигурителните вноски не ги приравнява на данъчни задължения, че общата им характеристика като публични задължения е във връзка с тяхното събиране, но не уеднаквява правната им природа.

КРИБ счита за недопустимо отклоняването на социалноосигурителни и здравноосигурителни вноски за покриване на други публични задължения, тъй като това нарушава фондовия принцип на функциониране на осигурителната система. Те пишат, че с промените ДОПК нарушава и принципа на гарантираната от Конституцията свободна стопанска инициатива, тъй като държавата създава неравноправие и улеснение за себе си, като отнема правото на стопанските субекти да определят сами кое свое задължение да покрият първо. Нарушен е принципът на правовата държава поради създаване на взаимноизключващата и непоследователна правна уредба, пишат още от работодателската организация.

Становището на БСК е, че законодателната промяна опростява механизма за събиране на публични вземания по неприемлив начин, а последствията от него за гражданите и бизнеса са риск от загуба на осигурителни права и блокиране на възстановяването на ДДС при регламентираното пренасочване на плащания за погасяване на стари задължения.

Според "Подкрепа" промените в ДОПК конституционния принцип на финансиране на осигурителната система на България.

Според Висшия адвокатски съвет нормативно въведеният автоматизиран начин на разпределение на внесените суми води до пренасочване на суми от един субект към друг в рамките на данъчните задължения. Законодателната промяна нарушава свободната стопанска инициатива, тъй като създава правна несигурност по отношение на регистрираните по ЗДДС лица, пишат те.

Мотивите на съда

Конституционният съд приема за основателно искането за обявяване на противоконституционност на текста, с който се отменят специализираните подсметки и се въвежда единна. КС спира и друг текст, с който се въвежда задължението парите да се превеждат по сметките на НОИ, НЗОК и фонд "Гарантирани вземания на работниците и служителите" до края на всеки работен ден.

Това води до пряко нарушаване на принципа на целевото предназначение на здравните и осигурителните вноски, а оттам и на принципите на финансиране на осигурителната система в България, пише в решението.

"Конституционният съд също така приема, че данъчните плащания и вноските за социалното и здравното осигуряване почиват на различно правно основание и пораждат различни правни последици. Въпреки че и двете категории представляват публични вземания на държавата, те имат различна правна природа. Същите имат различен характер и предназначение. Основните различия между тях се проявяват както при финансовите източници за набирането им, така и в управлението и разходването на тези средства. Разходите за здравното и социалното осигуряване се покриват от набраните при условията на задължителност специални социални и здравни фондове. Осигурителните вноски нямат характер на данък, защото срещу тях осигуреният получава право на съответни престации, докато данъкът е държавно вземане, което се дължи безвъзмездно", пишат съдиите.

Правото на здравно осигуряване е от изключително значение за живота на гражданите, поради което Конституцията го регламентира като тяхно основно право. То е неотменимо. Неговото съществуване следва пряко от Конституцията като върховен закон и от непосредственото действие на нейните разпоредби. Безспорно същото се отнася и за правото на обществено осигуряване и социално подпомагане, прогласено от чл. 51, ал. 1 от Конституцията.

В същото време "с премахването на разпоредбата на чл. 179, ал. 1 ДОПК в нарушение на принципа на правовата държава се създава неяснота къде постъпват и как се разпределят целево платените от задължените лица осигурителни вноски, тъй като всички те постъпват по единна, обща данъчно-осигурителна сметка. Смесването на осигурителните вноски помежду им, както и с постъпленията от данъци, създава определен риск практически да не бъдат използвани по предназначението, за което са внесени. Според Конституционния съд последвалата от извършената законодателна промяна липса на разграничаване на публични вземания с различен характер (данъчни и осигурителни) създава реални предпоставки за накърняване на конституционно установените права на гражданите на социално и здравно осигуряване".

КС констатира, че в случая с отмяната на специализираните подсметки и с въвеждането на единна, плащанията по която да се разпределят автоматично, отпадат законови гаранции за реализиране на правото на социално и здравно и осигуряване. "Това е така, защото се допуска смесване на източниците на финансиране на осигурителните фондове и това неминуемо ще се отрази и на разходната им част, а оттам и на осъществяването на конституционно гарантираните права на социално и здравно осигуряване", разясняват съдиите.

Подзаконовата уредба за превеждане на постъпилите суми по сметките на осигурителните фондове не дава достатъчна гаранция, а създава опасност от накърняването на съответните социални права.
Предвид фондовия принцип на организация на системите на социално и здравно осигуряване трябва да съществуват ясни правила, гарантиращи стабилитет относно това извършваните плащания от двете социални системи от какви приходи се покриват, а не само как ще бъдат разходвани, заключават още съдиите.

"Съображения за целесъобразност, като намаляването на административната тежест, минимизирането на разходите за банкови комисионни, намаляването на ефективната данъчна тежест и други, изложени в някои от в становищата, не могат да обосноват отмяната на вече съществуващи законови гаранции за реализиране на конституционни права. Основен конституционен принцип е, че едни интереси на обществото не могат да служат като основание за ограничаване на основни конституционни права дори и на един отделен гражданин", пишат от КС по повод аргументите на правителството и приходната агенция, че с въвеждането на единната сметка се спестяват време и средства на работодателите и физическите лица.

Отмяната на чл. 179, ал. 1 ДОПК обуславя и отпадането на задължението на НАП ежедневно да внася постъпилите задължителни осигурителни вноски по съответните фондове.

"С това - констатират от съда - възниква очевиден дисбаланс и се създава състояние на правна несигурност, което е несъвместимо с принципа на правовата държава по чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Фиксирането на срока за извършване на преводите в различни по степен нормативни актове означава конституционно недопустимо неравно третиране на различните осигурителни системи – обществената и частната."

Съдът отменя разпоредбата, според която задълженията се погасяват по реда на възникването им, а не съобразно желанието на лицето със следните мотиви:

"Упражняването на правата и изпълнението на задълженията по набиране на осигурителни средства гарантира реализирането на социалните права. Обстоятелството, че осигурителните вноски се превеждат не пряко по сметките на осигурителните фондове, управлявани от съответния осигурителен орган (НОИ, НЗОК), а се събират от НАП, не променя надлежната страна по правоотношението по набиране на средства. НАП служи единствено като посредник, замислен като гаранция за по-ефективни събиране на осигурителни вноски с цел намаляване на административната тежест за гражданите и стопанските субекти. Регламентираният с ДОПК общ ред за събиране обаче не може и не трябва да води до смесване на правната природа на публичните задължения и по този начин да застрашава реализирането на конституционно закрепени основни права на гражданите.

С параграф 44, т. 3, б. „а“ от ПЗР на ЗИДЗДДС се създава реалната възможност плащането за погасяване на задължение за осигурителна вноска да послужи за погасяване на задължение за данъци. Двата вида публични задължения, каквито са осигурителните и данъчните задължения, се развиват в рамките на различни публичноправни отношения. Осигурителното правоотношение по натрупване на средства по осигурителните фондове е между осигурителя и осигурителния орган и то е основна предпоставка за надлежната реализация на конституционно закрепеното субективно публично право на социално осигуряване, като събраните средства имат точно определено целево предназначение.

И двата вида вноски – за здравно осигуряване и за обществено осигуряване, имат специално законово регламентирано и целево предназначение – да финансират здравната и осигурителната системи. От данъчните постъпления се финансират дейности, които по закон се покриват от държавния бюджет. Срещу задълженията за социално и здравно осигуряване стоят права, които са конституционно гарантирани на задължените лица. В този смисъл всяко едно лице трябва да знае във всеки един момент дали е изпълнило вмененото му от закона задължение, респективно дали може да реализира правата, които изпълнението на задълженията му гарантира.

С въвеждането на изменението на чл. 169, ал. 4 ДОПК платецът на публичното задължение е лишен от възможността да посочи кое свое задължение погасява – за данъци или за осигурителни вноски. Крайният извод и пряка последица от въвеждането на новите правила за погасяване на всички публични задължения с оспорения изменен текст на чл. 169, ал. 4 ДОПК е противоконституционност."

В случая са нарушени основните принципи на функциониране и финансиране на осигурителните системи, констатира КС.

"Оспорените разпоредби са несъвместими с разбирането за съдържанието на принципа на правовата държава, съгласно който управлението на държавата се осъществява при точно спазване на Конституцията и законите на страната.... Освен това, като дават възможност да се прехвърлят средства с целево предназначение (за погасяване на социални и здравни вноски) към държавния бюджет за погасяване на данъчни задължения, оспорените разпоредби осуетяват реализацията на основни права и законни интереси на гражданите по чл. 51, ал. 1 и чл. 52, ал. 1 от Конституцията", пишат съдиите.

С влизането в сила на решението на КС се връщат специализираните подсметки и правото на хората да избират кое от задълженията си да погасят първо.

Председател на съдебния състав е Димитър Токушев, членовете са Благовест Пунев, Цанка Цанкова, Стефка Стоева, Румен Ненков, Кети Маркова, Георги Ангелов, Борис Велчев, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев. Съдиите Благовест Пунев и Румен Ненков са подписали с особено мнение решението в частта му по § 44, т. 3, б. „а“ и са представили становище по мотивите за обявяване на противоконституционност на § 44, т. 5.

Пълния текст на решението на Конституционния съд вижте тук. 

Още по темата

11/02/2014

Икономика

Два варианта за плащане на данъци и осигуровки след отмяната на единната сметка

05/02/2014

Икономика

Конституционният съд отмени единната сметка за данъците и осигуровките