МОН създаде юридически Франкенщайн с пожелателен характер. Той не може да принуди университетите да предадат свободата си

Калин Костов е адвокат и преподавател по правни науки в Стопанска академия „Димитър А.Ценов”. Председател е на Сдружението за качество във висшето образование и борба с неакадемичните практики и плагиатството, благодарение на дейността на което се стигна до смяната на бившия ректор на висшето училище в Свищов Величко Адамов. Самият той е уволняван пет пъти от него и е печелил делата за възстановяването си на работа по съдебен път. От месец май 2017 г. до месец декември 2021 г. е експерт-консултант на екипите на министрите на образованието и науката Красимир Вълчев и акад. Николай Денков, като в този период е участвал в създаването на промените в Закона за висшето образование и Закона за развитие на академичния състав и Правилника за неговото прилагане. Понастоящем е консултант по въпросите на висшето образование и е един от най-авторитетните автори и практици в областта на правните аспекти на академичното плагиатство, антидискриминационните политики и трудовоправните отношения във висшите училища.

Г-н Костов, в края на миналата седмица бяха публикувани за публично обсъждане проектите на два от ключовите за обещаните от министъра на образованието академик Николай Денков реформи нормативни актове – този за промени на Правилника за прилагане на Закона за развитието на академичния състав и този за приемане на критерии, показатели и методика за атестиране на академичния състав. Какъв е Вашия коментар за тях?

Ще коригирам малко въпроса Ви, защото юридически всъщност няма нормативен акт за определяне на критерии, показатели и методика за атестиране на академичния състав. Има проект за приемане на решение на Министерски съвет, което макар че е именувано „за приемане на критерии, показатели и методика за атестиране” съдържа в самата си обосновка единствено злополучния §17 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за държавния бюджет. Другата нормативна опора на така наречените „правила за атестиране” е чл. 8, ал. 3 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, който посочва, че Министерският съвет приема решения по въпроси, които нямат нормативен характер.

Какво означава твърдението, че критериите и методиките за атестиране нямат характер на нормативен акт?

Това означава, че съдържащите се в него текстове нямат характер на правни норми, тоест не са общо и абстрактно и задължително за адресатите си правило за поведение. Както посочих, това се вижда ясно от юридическото основание за приемането на това решение – цитираният текст на устройствения правилник на Министерския съвет. Законът за нормативните актове ясно класифицира кои актове на органите на изпълнителната власт имат нормативен характер и решенията на Министерския съвет не са сред тях. С решение на Министерски съвет не могат да се приемат правни норми, правила, критерии, методики или каквото искате с общ, задължителен характер за университетите.

Но проектът за това решение съдържа правила, които би следвало да имат общ и задължителен за адресатите си характер!

Действително по същество то съдържа такива правила, но юридически това е абсолютно недопустимо и всеки второкурсник, изучаващ "Право" ще ви каже същото. Решението на Министерски съвет е индивидуален административен акт, който се издава по конкретен въпрос, има еднократно действие и конкретен адресат и с това се изчерпва неговото действие. Да се създават правила за поведение и да се твърди, че те имат задължителен характер с решение на Министерския съвет е невъзможно, недопустимо и юридически абсурдно. Затова според мен това е всъщност еднократен акт, с който се урежда разпределението на 20-те милиона лева, заложени в държавния бюджет на основание §17 от Закона за бюджета, и нищо повече. Това е посочено и в т. 2 и т. 3 на проекта на самото решение на Министерски съвет. Това е всъщност акт по изпълнение на бюджета, само че не на министъра на финансите, а на МОН. След разпределението на тези суми, ако се появят други суми за разпределение, трябва да се създават нови правила. Едва ли обаче такава е концепцията на авторите на тази реформа. Включването на някакви критерии, на които не им е там мястото, юридически има чисто пожелателен характер за университетите, а приемането им зависи от тяхната независима управленска политика и от желанието им да получат някаква част от тези пари. В случай, че те не желаят да загубят гарантираната им от закона свобода, никой не може да ги принуди да правят каквито и да е промени в правилниците си за атестиране. Това е своеобразен финансов морков за който пожелае да се възползва от него и само толкова.

Това не води ли до пълно объркване какви всъщност ще бъдат правилата за оценяване на акдемичния състав?

Напълно сте права, че объркването е пълно! Правилата за атестиране понастоящем са определени в чл. 57 на Закона за висшето образование и техният режим може да бъде променян единствено чрез внасяне на изменения в именно този закон. Не бива да се забравя, че те се основават на конституционния принцип на академична автономия и са всъщност елемент от самата му сърцевина – академичните оценки се определят от академичната общност и там държавата няма право да се меси. Който иска да промени това положение, трябва да промени задължително Закона за висшето образование в тази му част, и то в съответствие с принципа, заложен в Конституцията, което никак не е лесно.

В същото време, в началото на месец март се появи Законът за държавния бюджет за тази календарна година, който в своя §17 от ПЗР предвиди, че държавата ще даде на висшите училища допълнителни 20 млн. лева при условие, че променят вътрешните си правилници за атестиране съобразно критерии, които тя ще определи с „акт на Министерски съвет”. В тази нескопосана формулировка дори не е посочено какъв ще бъде този акт – ПМС или РМС - и вкарването на подобни „правила” в РМС е нов шок за нас - юристите.

Така този юридически Франкенщайн всъщност създаде два паралелни режима на атестиране на преподавателите в България – един в ЗВО и един в Закона за бюджета, които вътрешно са несъвместими и си противоречат. Оттук нататък всяко действие по прилагането на този параграф 17 е като действие по прилагането на параграф 22 на Джоузеф Хелър – неизпълнимо и незаконно.

Законът за бюджета включва в себе си две несъчетаеми неща – еднократно разпределение на средства, което се урежда с Решение на Министерския съвет, и някакви нормативни правила, което обаче следва да се уреди с Постановление на Министерския съвет. При това второто може да се осъществи само на основание законова делегация на друг нормативен акт (ЗВО), каквато обаче липсва. Подобно „животно” в правото не би могло да съществува.

МОН създава правила за атестиране, основани не на ЗВО а на Закона за бюджета. Който е допуснал това, нека си понесе отговрността. Понастоящем Законът за бюджета за тази календарна година е „иззел” компетентност за уреждане на материя, чието място е в ЗВО и се е стигнало до тази трагична и абсурдна ситуация. Законът за бюджета обаче е особен вид закон – с едногодишно действие в рамките на календарната година и считано от 1 януари 2023 г. не ми е ясно какво всъщност ще се случи, защото е предвидено тези „правила” да действат три, пет или не знам колко години напред, а това е юридически невъзможно с такъв акт.

От години има сериозни възражения срещу практиката властта да променя правила на други нормативни актове със Закона за бюджета. Не се ли случва нещо подобно?

Така е и тези възражения са напълно основателни. Тук се е стигнало до още по-скандална ситуация – с норми на Закона за бюджета не са променени норми на отрасловия закон – този за висшето образование, а те са дублирани и преуредени. ЗВО понастоящем не допуска държавата да се меси в определянето на правила за атестиране. Този въпрос е изцяло отнесен в територията на академичната автономия, и то с основание. Законът за бюджета не само, че силно гази в тази област, но допуска още по-голямо нарушение – дава на изпълнителната власт делегация да създава подобни правила, което е в нарушение на Конституцията и паралелно действащия отраслов ЗВО, където подобна делегация няма.

Обяснено житейски как изглежда подобно действие?

Мога да онагледя случилото се със следния пример – изпълнителната власт е създала правила на принципа на кражбата на електричество от мрежата чрез прокарване на незаконен кабел и включване чрез създаване на байпас на системата. За да създаде законни правила, тя е трябвало да постави въпроса на публично обсъждане, да проведе дебат за обхвата на академичната автономия и евентуално принципно да получи съгласие за даване на правото на държавата да се меси в атестирането. Впоследствие е следвало да предложи промяна на ЗВО в тази му част. Вместо това, тя е пуснала един незаконен кабел към електрическата мрежа чрез приемането на §17 от преходните и заключителни разпоредби на Закона за бюджета, вързала е един морков, слагайки тези 20 милиона лева като стимул и без да променя отрасловия закон, което би било бавен и несигурен процес, е решила, че така ще проведе реформата, която е планирала.

Само че така не бива да се прави! Това изхитряване води до настоящата ситуация, от която изход напред няма. Ако искаме да не компрометираме тази реформа трябва да се върнем отначало и тя да започне по правилния начин. В противен случай влизаме в толкова сериозен правен хаос, че ще съсипем висшето образование за години напред.

Какво би станало ако между първо и второ четене на предложените промени в Закона за висшето образование (ЗВО) от ресорното министерство предложат промени, за да санират допуснатите дотук нарушения?

Ще стане още по-лошо, а и ще се получи огромен обществен скандал. Промени в закона между първо и второ четене по принципни въпроси, като този за ограничаване на обхвата на академичната автономия чрез намесата на държавата в атестирането, въобще не могат да се внасят. Дори и да се внесат, тези промени, освен, че ще дискредитират вносителите, защото за всички ще е видно, че се правят "на пожар", за да се замаскира сериозен скандал, няма и да постигнат целеният ефект, защото вече приетата тактика да се внесат с решение на Министерски съвет подобни правила е вече само по себе си абсолютно нарушение, т.е. полезен ход в тази посока няма.

Има ли и други дефицити на така предложеното решение?

За съжаление има. В него изрично е посочено, че тези „критерии” се прилагат само по отношение на държавните висши училища. Огромна въпросителна е какво става с атестирането в частните висши училища – то явно остава да върви по досегашния ред и не е обхванато от тези „национални критерии”, което е дискриминационно условие и създава два режима според вида университет, където работи съответният преподавател. Сигурен съм, че Комисията за защита от дискриминация ще се намеси, и то напълно оправдано. На подобно основание много подзаконови нормативни актове са били атакувани в съда и впоследствие отменяни, а тук дори не става въпрос за нормативен акт! Въобще реформа, която се прави по отношение на част от системата в управленски план ще създаде двойни и дори тройни стандарти и пълно объркване. Дори и при тези действащи два паралелни правни режима, всеки един държавен университет и сега може напълно законно да избере да не вземе парите на МОН и да запази свободата си да определя сам своите атетестационни правила, без да се съобразява с никого.

Да, но университетите и преподавателите им очакват тези пари. Да не забравяме, че заплатите на асистентите и главните асистенти вече са по-ниски от тези на учителите.

Наистина е така и мисля, че това е недопустимо положение. Подобна ситуация тежко демотивира всички академични хора, на които се възлагат все повече задължения срещу никаква насрещна подкрепа от страна на държавата. Тези 20 милиона лева обаче са предвидени за еднократно даване, единствено в рамките на настоящата календарна година. Задавам въпроса дали те ще бъдат разпределени като ДМС (допълнително материално стимулиране), или с тях ще се повишат основните заплати на заетите в системата? Няма ясен отговор. Аз оставам с впечатление, че ще бъдат разпределни под формата на ДМС, защото ако бъдат вкарани при формирането на основните трудови възнаграждения, възниква питането какво ще стане на 1 януари 2023 г., когато Законът за бюджета за 2022 г. прекратява своето действие и пари за плащането им, ако са с постоянен характер, няма да има. Въобще подходът да се предвиждат средства извън общоустановения ред, за мен е силно укорим, защото не дава никаква правна и финасова сигурност и предвидимост. Нито един ректор като работодател няма да е сигурен ще има ли пари в бюджета си да подддържа подобни ангажименти занапред и няма да смее да предприеме нищо, за да мотивира служителите си.

Какво е мнението Ви като експерт за правилата за атестиране по същество?

За съжаление структурните дефицити на този акт са толкова сериозни, че не остава време да се коментират другите. Те обаче са не по-малко и са също толкова проблемни. Например в този акт се предвижда създаването на някаква комисия от министъра на образованието, която да проверява съответствието на промените, които университетите правят в правилниците си с определените „изисквания”. Въобще не става ясно кои хора и с каква компетентност ще влязат в тази комисия. Те следва да проверяват академични критерии, нещо много специфично и напълно непознато за администрацията. Ако тя е временно действащ орган, бих задал следния примерен въпрос – ако един университет промени правилника си и вземе предвидените пари, а месец след това върне старата му редакция, някой ще контролира ли този процес? Внасянето на промени в правилниците за атестиране става с решение на академичните органи на управление, което е напълно автономно и не може да бъде ограничавано! Създаването на комисия - част от изпълнителната власт, която има политически характер, по подобни въпроси е много опасно. Ако това РМС беше видяло бял свят в бурните години около 1990 – 1991 година, университетите вече щяха да бъдат окупирани. Спомнете си какви бяха настроенията тогава!

Други проблемни текстове забелязвате ли?

Предвидените пет критерия за оценка са абсолютно неравнопоставени. Имаме ужасно хипертрофирал критерий „научна дейност” и почти пълно неглижиране на критериите „възпроизводство на академичния състав”, „приложение на научните резултати” и „проучване на студентското мнение”. Абсолютно нелогично е включването на правила за атестиране на най-ниската академична длъжност - „асистент”. Тя е единствената, която се заема на основание на срочен трудов договор и правилата там се сблъскват директно с тези на ЗВО, който предвижда, че максималната продължителност на този договор е 5 години. Каква е логиката в рамките на този срок да се правят излишни процедури? Самото изпълнение на изискването за разработване на дисертационен труд е летвата за оставането на такова лице в системата.

Много тежки дефицити има по отношение на формулировката на първия критерий – учебно-преподавателска дейност, който е изцяло обвързан с изпълнението на норматива на учебна натовареност на лицето, определен от висшето училище. Там директно ще се стигне до ситуация липсата на натовареност да се отразява в атестационната оценка, без въобще да се отчитат причините за тази липса, които могат да бъдат най-разнообразни, както с временен, така и с постоянен характер. Отделно липсата на натовареност и слабите атестационни оценки са две паралелни независими основания за прекратяване на трудовите договори на преподавателите според чл. 58, ал. 1 т. 3 и т. 6 от ЗВО и включването на едните като задължителен елемент на другите ще доведе до пълно объркване на тълкуването на тези норми от страна на съдебните състави, пред които се оспорват подобни уволнения.

Това са само част от проблемните решения, има и много други. Подобни атестационни правила имат смисъл и логика, единствено ако са обвързани с промяна на регламентацията на трудовите правоотношения на университетските преподаватели, която е остаряла и неадекватна. В противен случай ще се премести задръстването в системата от едно кръстовище на друго и ефектът ще е минимален – огромен брой трудови дела при липсваща законова база за провеждане на някаква реформа.

Защо се стигна дотук?

Вярвам в добронамереността на екипа на министър Денков. Самият аз съм бил част от него по време на двата служебни кабинета. Считам, че поставените цели са формулирани прекалено амбициозно и се опитват да се реализират по начин и в срокове, които са юридически невъзможни. И най-добрите идеи трябва да вървят в синхрон със закона и правилата – другото е революционна целесъобразност и аз, като юрист и академичен човек, няма как да не се противопоставя. Самият аз съм донякъде привърженик на идеята да се сложи ред в атестирането на заетите в системата, защото знам какви огромни проблеми има там. Трябва да се отсее зърното от плявата. Има „мъртви души” в нея и всеки, който е ангажиран там, не може да го отрече. Едновременно с това трябва да се пипа много внимателно, защото вкарването на държавата като пряк регулатор по чисто академични въпроси, пряка последица от които е правото да се уволни някой професор или доцент, е точно обратното на извоюваната академична свобода с идването на демокрацията. Обемът на университетската автономия, който се засяга с тази реформа е философски, обществен, политически, но не и технически въпрос, каквото решение се предлага. Това следва да е обект на голяма и широка дискусия.

Какво трябва да се направи оттук нататък?

На първо място да се успокои академичната общност, да се потърси тя като партньор в този процес. Възприемането ù като опонент, или още по-лошото - като враг, който би се противопоставял на всеки опит да бъде вкаран в предварително замисления коловоз на развитие, ще доведе до огромна вътрешна съпротива срещу иначе концептуално смислени решения и до война между институциите, която е най-лошото, което може да се случи. Това ще има десетилетни негативни последици и ще компрометира думата "реформа" за дълго време напред.

Следете новините ни в GoogleNews