През октомври 2022 година лидерът на парламентарна група „Възраждане“ Костадин Костадинов и депутатите от формацията му внесоха в деловодството на 48-то Народно събрание законодателно предложение за „Закон за регистрацията на чуждестранните агенти“, който да урежда „обществените отношения, свързани с информирането на обществеността чрез средствата за масова информация и публичността при финансирането на физически и/или юридически субекти, развиващи дейност на територията на България“, пряко или косвено получаващи материално подпомагане от чужбина“ (чл. 1).

Как приемането на такъв проект би променило медиите?

Ако се абстрахираме от риториката, идеологията и външнополитическата ориентация на вносителите, законопроектът би могъл да се впише донякъде в европейската и световната практика за правна регулация на функционирането и финансирането на медиите с цел запазване на националните интереси и интересите на аудиторията.

Костадинов и вносители не са пионери в глобален мащаб в сферата на законодателството, свързано с уреждането на статуса на медиите с оглед на тяхното финансиране или капитал, макар напоследък най-ярките случаи на експлоатация на този инструмент да идват от практиката на Руската федерация.

Принципно законовата уредба в областта на чуждите агенти в медиите е насочена към осигуряване на прозрачност и отчетност при разпространението на информация. Основната философия зад този регламент е да защити обществото от чуждестранна намеса във вътрешните работи и да попречи на чуждестранни фактори да използват медиите, за да влияят на общественото мнение по начини, които може да не са в съответствие с интересите на страната.

„Добрите“ цели на този регламент са насърчаване на прозрачност, отчетност и почтеност в медийната индустрия. Като изисква от медиите да разкриват източниците си на финансиране и връзките си с чуждестранни субекти, обществеността може да взема информирани решения относно информацията, която използва. Това също може да помогне за предотвратяване на разпространението на пропаганда и дезинформация, които могат да бъдат разпространени от чуждестранни участници, които имат скрити мотиви.

Зад регулирането на чуждестранните агенти в медиите обаче може да има и „скрити мотиви“. В някои случаи правителствата могат да използват тези разпоредби като начин за потискане на несъгласни гласове и ограничаване на свободата на печата и дори до преследване на журналисти и издания. Това може да доведе до цензура и потискане на важна информация, която обществеността има право да знае. Освен това може да има опасения, че тези разпоредби могат да бъдат използвани като инструмент за политическа манипулация и за задушаване на опозицията срещу управляващите.

Като цяло, въпреки че регулирането на чуждестранните агенти в медиите може да има положителен ефект, важно е да се гарантира, че тези разпоредби не нарушават свободата на словото и правото на обществеността на достъп до информация.

Балансът между необходимостта от прозрачност и отчетност и защитата на свободата на словото и демократичните ценности е деликатен и изисква постоянна бдителност и внимание както от страна на обществеността, така и от тези, които са на власт.

Какво предлагат Костадинов и „Възраждане“

Вносителите на проекта са записали като цели на бъдещия закон „осъществяване на държавен контрол и регулация на прозрачността и публичността спрямо източниците и целта на извършване на парични преводи и предоставянето на безвъзмездно материално подпомагане от чужбина“ на средствата за масова информация.

Обсегът на закона, обаче, освен върху разпространяването на информация, се простира и върху разяснителни, обучителни, информационни и други кампании, както и върху реализацията на проекти насочени към отделни групи от обществото.

Бившите вече депутати са дефинирaли като чуждестранен агент всяко физическо и юридическо лице, гражданско сдружение или политическа партия, които получават парични средства или други материални помощи от чуждестранни източници, въпреки, че в Закона за политическите партии има изричен текст в чл. 24 ал. 4, според който партиите не могат да получават средства от чужди правителства или от чуждестранни държавни предприятия, чуждестранни търговски дружества или чуждестранни организации с идеална цел.

Предложението на авторите на проекта е за финансово подпомагане от чужбина да бъде считано получаването на парични средства или еквивалент в услуги или помощи на стойност единично или съвкупно 1000 лева в рамките на една година, а всяка подобна помощ или превод трябва да бъдат декларирани до 15 дни от получаването им с декларация до публичен регистър, воден от Министерството на правосъдието по азбучен ред. МП от своя страна в 7-дневен срок изпраща информацията до

Агенцията по вписванията и лицето или организацията се вписват като лице или организация с чуждестранно подпомагане и се добавя към името „чуждестранен агент“. Ако в следващите пет години няма чуждестранно финансиране, добавката „чуждестранен агент“ се заличава служебно.

Основното действие на закона е заложено в чл. 11 – на чуждестранните агенти и свързаните с тях физически лица се забранява да извършват дейност в държавни и частни детски градини, училища и центрове за подкрепа на личностното развитие, в държавни и частни университети, в здравни и болнични заведения, в социални домове и в обекти на МВР и Министерството на правосъдието и БАН.

Проектът на „Възраждане“ вменява на обявените вече за чуждестранни агенти да поддържат интернет сайт, на която незабавно да публикуват, че са чуждестранни агенти, като същото е задължително и за издавани вестници и списания, книги, листовки, печатни материали, каталози, дипляни, и дори визитни картички. Наименованието „чуждестранен агент“ трябва да е посочено на всяка заглавна страница и лицева част с размер минимум половината от заглавието на продукта или текстовия материал. Има и предвидени глоби - от 1000 до 5000 лева за физически лица и от 5000 до 10 000 за юридически.

OFFNews направи обзор на съществуващото законодателство и законодателните практики, третиращи темата с чуждестранните агенти в медиите в Европа и по света, който ще помогне на читателя да позиционира законодателните идеи на „Възраждане“ спрямо съществуващата практика в други страни.

САЩ – регистър на дейността и финансите и забрана за чуждестранна собственост в медиите

Един от първите закони в тази сфера на регулация е приет в страната, в която Първата поправка в Конституцията казва, че никой не може да приема закони, ограничаващи свободата на изразяване – конституционна норма, записана в САЩ през 1789 година. В Съединените щати законите, свързани с чуждестранните агенти в медиите, се уреждат основно от Закона за регистрация на чуждестранни агенти (FARA) с първа редакция от 6 септември 1938 година и Закона за комуникациите от 1934 г.

Законът за регистрация на чуждестранни агенти (FARA) изисква агентите на чуждестранни лица, включително чуждестранни медийни организации, да се регистрират в Министерството на правосъдието на Съединените щати и да предоставят информация за своята дейност и финансиране. Оригиналното име на този закон е „Закон за насърчаване на външната политика на Съединените щати чрез регулиране на дейността на чуждестранни агенти в Съединените щати“. Законът за комуникациите от 1934 г. от своя страна регулира комуникациите в Съединените щати, включително радио и телевизионно излъчване. Той включва разпоредби, свързани с чуждестранната собственост върху медийни субекти и чуждестранна пропаганда.

В Съединените щати, особено на фона на опитите за външно влияние в изборния процес през 2016 година се наблюдава засилен контрол върху използването на социалните медии и други форми на дигитална комуникация от чуждестранни субекти, за да не влияе върху обществения и политическия живот в страната. В отговор правителството на САЩ предприе стъпки за осигуряване на по-голяма прозрачност и отчетност в тези области. Стъпка в тази посока беше Законът за осъвременяване и прилагане на регистрацията на чуждестранните агенти (FARMEA), който беше приет през 2018 г. Този закон има за цел да засили прилагането на FARA и да увеличи прозрачността в дейността на чуждестранните агенти, опериращи в Съединените щати.

Съгласно FARMEA, чуждестранните агенти са длъжни да предоставят информация за своята дейност и финансиране по-често, отколкото се изискваше преди, а санкциите за неспазване на FARA бяха увеличени. Законът също така разширява определението за това какво представлява чуждестранен агент и включва лица, които се занимават с дейности, които насърчават политическите или други интереси на чуждо правителство или политическа партия, дори ако те не са изрично регистрирани като агенти на чуждестранен субект. Охранителните цели на законодателството по отношение на националния интерес в политическия живот се постигат и чрез Закона за комуникациите от 1934 г. който забранява чуждестранна собственост върху американските радио и телевизионни станции, а Законът за федералните избирателни кампании (FECA) забранява на чуждестранни граждани да участват или влияят в политически кампании в САЩ.

Франция – чуждестранните лобисти в медиите трябва да разкриват своето финансиране

Подобен закон на Закона за регистрация на чуждестранните агенти в САЩ (FARA), съществува и във Франция и се нарича Закон за свободата на комуникацията (La loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication). Всъщност към момента в Европейския съюз единствено Франция и Унгария имат специфични закони, регулиращи чуждестранните агенти в медиите. Законът от 30 септември 1986 година Този установява регулаторната рамка за аудиовизуалната комуникация във Франция, включително разпоредбите свързани с чуждестранни медийни агенти. Разпоредбите му се допълват от Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. за аудиовизуалната комуникация и новата обществена телевизионна услуга (La loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision)

Френското законодателство въведе през 2016 година изискването чуждестранни медии и журналисти, които работят във Франция и които са „под влияние“ на чужда държава, да се регистрират във френското министерство на външните работи. В приетия Закон за прозрачност на обществения живот Париж изисква от лицата и организациите, извършващи дейност от името на чужди интереси да се регистрират като чуждестранни лобисти и да разкриват своята дейност и финансиране. Законът се прилага за физически или юридически лица, които извършват дейности във Франция, които насърчават интересите на чужда държава, нейното правителство или политически партии, или всяка организация, независимо дали е формална или неформална, която е базирана в чужбина. Контролът върху чуждото влияние в медиите е имплементиран и в други правни норми, така например, френският орган за радио и телевизия има строги правила за собствеността на медиите, изискващи всяка компания или физическо лице, което притежава повече от 20% от медия, да бъде гражданин, жител или компания от Европейския съюз.

Унгария – избирателно прилагане на правото и заглушаване на критиката

Унгария е втората страна в Европейския съюз, която има специално законодателство, третиращо въпроса с чуждестранните агенти в медиите. Основните правни рамки са поставени в Закона за медийните услуги и средствата за масова комуникация (2010. évi CLXXXV. törvény a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról) и последващите изменения, както и специалният Закон за прозрачността на организациите, подкрепяни от чужбина от 2018 година (2018. évi LXXVII. törvény az állam által támogatott szervezetek átláthatóságáról), често наричан в Унгария „закона ЦЕУ“ (по името на Централно-европейския университет, който беше директно атакуван от унгарското правителство и беше принуден да напусне страната по силата на приетия закон).

Правната норма, наричана накратко Закон за чуждестранните агенти е обект на спорове и критики от гражданското общество в Унгария и Европейския съюз, които твърдят, че той ограничава свободата на сдружаване и нарушава правата на гражданското общество.

Съгласно закона организациите, които получават повече от определен праг на финансиране от чуждестранни източници (понастоящем определен на около 24 000 евро годишно), трябва да се регистрират в унгарските власти като организации, финансирани от чужбина. От тези организации се изисква да разкриват източниците си на финансиране, включително самоличността на своите донори, и да включват изричен етикет в своя уебсайт и публикации, показващи, че са финансирани от чужбина. Има обвинения, че тази нормативна уреба е прилагана селективно срещу организации, критични към правителството.

През 2020 г. Съдът на Европейския съюз постанови, че законът е несъвместим с правото на ЕС, като заяви, че нарушава принципите на свободно движение на капитали и свобода на сдружаване. Унгарското правителство посочи, че няма да се съобрази с решението и заяви, че законът е необходим, за да се предотврати чужда намеса в унгарските политически дела.

Полша: чуждите медии враг на властта. Казусът Lex TVN

Полша няма изрично законодателство, уреждащо въпроса с чуждестранните агенти, но различни положения в множество нормативни актове имат отношение към проблематиката. Генерално регулацията в областта на медиите е уредена със „Закона за радиоразпръскването и телевизията“ от 1992 г. (Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji) приетия едновременно с него Закон за Националния съвет за радиоразпръскване и телевизия“ (Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji).

Съгласно Закона за радиото и телевизията чуждестранни субекти могат да създават и управляват радио и телевизионни станции в Полша само ако са получили лиценз от Националния съвет за радиоразпръскване. Съветът може да предоставя такива лицензи само на субекти, регистрирани в Европейския съюз, Европейското икономическо пространство или в държави, с които Полша е сключила споразумения за взаимна защита на инвестициите.

Полското право поставя чуждестранните издатели при равни правила и условия както полските медийни агенти по отношение на регулиране на съдържанието, реклама и спонсорството. Практиката, обаче, не е толкова еднозначна и има многократни опити за ограничаване на свободата на медиите и независимата журналистика и особено на медиите, собственост на чуждестранен издател. Вътрешно напрежение и международен отзвук, включително напрежение по линията Варшава-Вашингтон беше така нареченият „закон TVN“ (lex TVN), свързан с една от основните национални частни телевизии в страната TVN, която е известна с критичното си отношение към управляващата „Право и справедливост“ (PiS).

Lex TVN беше изменение на Закона за радиоразпръскването и телевизията, предложено от правителството на PiS през септември 2021 година. Изменението беше въведено в отговор на спор между полското правителство и притежавания от САЩ телевизионен оператор TVN относно подновяването на лиценза за излъчване на телевизията. Лицензът изтичаше през септември 2021 г. и правителството отказа да го поднови, позовавайки се на опасения относно чуждестранната собственост върху медиите – в случая американска. Предложеното изменение на Закона за радиоразпръскването целеше да забрани на лица извън Европейското икономическо пространство (ЕИП), каквито са регистрираните в САЩ, да контролират полски медийни компании Това на практика щеше да попречи на TVN да бъде собственост на сегашната си компания майка Discovery Inc., която е базирана в Съединените щати. Това изглеждаше като политически мотивиран опит да се заглушат независимите медийни гласове в Полша и да се консолидира контролът върху медийния пейзаж в страната. Вашингтон разкритикува поправката, като обяви, че тя застрашава най-голямата инвестиция на САЩ в Полша. Междувременно Националният Съвет за радиоразпръскване и телевизия даде на носителя на лиценза соломоновския съвет да прехвърли собствеността на дъщерната си компания Discovery Communications Benelux BV, регистрирана в Холандия. Дни по-късно телевизията получи лиценз, но правният спор остана да тежи на законодателите, а на 27 декември 2021 година президентът Анджей Дуда наложи вето.

Оттогава, през цялата 2022 година и от началото на 2023 продължават различни законодателни инициативи, свързани основно с управляващото мнозинство за ограничаване на медийните и гражданските свободи чрез използването инструмента „чуждестранен агент“. На 30 март 2022 година политическата формация „Солидарна Полша“ внесе в полския Сейм проект за Закон за прозрачността на финансирането на неправителствените организации (Ustawa o transparentności finansowania organizacji pozarządowych), чиято философия е близо до унгарските практики и е предназначен да „етикетира неудобните“.

Германия – обща регулация на бизнеса и обществените отношения

В една от водещите демокрации и пазарни икономики в Европа – Германия чуждестранните медийни агенти се подчиняват на общите условя за развитие, подкрепа и гарантиране на бизнеса в страната при прилагането на норми, целящи да насърчат прозрачността и отчетността, в това число и в медийната индустрия. Отношение към това регулиране имат Държавното споразумение за радиоразпръскване между 16-те федерални провинции на Германия, регулиращо организацията и функционирането на публичното и частното радиоразпръскване в Германия (Rundfunkstaatsvertrag), което изисква всички медийни субекти да бъдат регистрирани. Закон за печата (Pressegesetz) е следващият акт, който регулира дейността на печата в Германия и изисква от журналистите и медийните организации да се придържат към професионалните стандарти за точност, безпристрастност и отчетност и определя правила, уреждащи въпроси като клевета, защита на източниците и право на отговор.

Правилата са еднакви за местните и за чуждите субекти. Законът за външната търговия и плащанията (Außenwirtschaftsgesetz) регулира придобиването на германски компании от чуждестранни субекти, и изисква чуждестранните компании да получат одобрение от германското правителство, преди да направят определени видове инвестиции. Приложим е и Законът за чужденците (Aufenthaltsgesetz), който най-общо определя правилата, регулиращи въпроси като имиграцията, убежището и правата на чуждестранните работници и студенти, в това число и на чужденците, работещи в медийната сфера. Има и поднормативни актове, които управляват дейностите на чуждестранни медийни агенти в Германия, които определят изискванията за получаване на акредитация и очертават правата и отговорностите на чуждестранните журналисти, докато работят в страната.

Турция – силна държавна намеса в медийния сектор

В Турция чуждестранните медийни агенти са обект на регулация от набор от закони и подзаконови нормативни актове, които по замисъл имат за цел да насърчат прозрачността и отчетността в медийната индустрия и да гарантират, че медийните организации, опериращи в Турция, спазват турските закони и разпоредби.

Ключовите правни актове, свързани с чуждестранни медийни агенти в Турция, са Законът за установяване, излъчване и предаване на радио и телевизия или Закон № 6112 (Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayın Hizmetleri Hakkında Kanun), Законът за печата (Basın Kanunu), Законът за чужденците и международната закрила, Закон № 6458 (Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu) и особено Законът за сдруженията Закон № 5253 (Dernekler Kanunu). По тази законова рамка всички медии, включително и чуждестранните медийни агенти трябва да получат лиценз за излъчване от Върховния съвет за радио и телевизия (RTÜK), за да работят в Турция; чуждите журналисти трябва да се придържат към турските професионални стандарти за “точност, безпристрастност и отчетност и определя правила, уреждащи въпроси като клевета, защита на източниците и право на отговор“; а всички чуждестранни агенти трябва да се регистрират в МВР на Турция и да спазват турските закони и разпоредби.

Върховният съвет за радио и телевизия RTÜK има собствени насоки за чуждестранни медийни организации, работещи в Турция, които определят изискванията за получаване на лиценз за излъчване и очертават правата и отговорностите на чуждестранните медийни агенти, докато работят в страната. Подзаконовите „инструкции“ съдържат включително ограничения за вида на съдържанието, което може да бъде публикувано или излъчвано. 

Отделно Турция има закон, наречен Закон за регулиране на публикациите в интернет и за борба с престъпленията, извършени чрез такива публикации, Закон № 5651 (İnternet Ortamında Yapılan Yayınların Düzenlenmesi ve Bu Yayınlar Yoluyla İşlenen Suçlarla Mücadele Edilmesi Hakkında Kanun), който урежда онлайн съдържанието и има за цел да предотврати разпространението на пропаганда и друго вредно съдържание, съгласно който се изисква изисква доставчиците на интернет услуги и доставчиците на съдържание да блокират достъпа до уебсайтове, за които се счита, че нарушават турските закони и разпоредби, и да съхраняват данни за интернет дейностите на потребителите до две години, като тези разпоредби се прилагат и по отношение на чуждестранните агенти и медиите, регистрирани извън Турция.

През последните години се набелязват и действия, като създаването на комисия за разследване и предприемане на правни действия против лица и организации, заподозрени в извършване на дейности, които застрашават националната сигурност или конституционния ред.

Като цяло законите и подзаконовите актове в Турция имат за цел да осигурят по-голяма прозрачност и отчетност в дейността на чуждестранните агенти, опериращи в страната, особено в областта на медийната и политическата дейност. Съществуват обаче опасения относно селективното прилагане на тези закони и тяхното използване за ограничаване на свободата на изразяване и потискане гласа на несъгласните.

Скандинавия – гаранцията на медийната свобода е на първо място

Медийните закони в Скандинавия варират в зависимост от страната, но като цяло има силна традиция на свобода на печата и ангажимент за защита на независимостта на медиите. В страни като Швеция, Норвегия, Дания и Финландия съществуват закони, които гарантират висока степен на медийна свобода и защитават журналистите от неправомерна намеса или тормоз.

Съществуват обаче и закони и разпоредби, които имат за цел да предотвратят неправомерното влияние на чуждестранни субекти. Например в Норвегия има ограничения за чуждестранна собственост върху медии, като чуждестранни субекти имат право да притежават само до една трета от медийна компания. В Швеция има правила, които изискват медийните компании да разкрият структурата на собствеността си и да предотвратяват упражняването на неправомерно влияние от страна на чуждестранния субект.

През последните години се отчитат известни опасения за въздействието на дезинформацията и онлайн пропагандата върху цялостната медийна картина в Скандинавия, особено в контекста на президентските избори в САЩ през 2016 г. и твърденията за руска намеса там. Някои страни предприеха стъпки за справяне с тези опасения, като Норвегия, която стартира нова инициатива през 2021 г. за борба с онлайн дезинформацията и насърчаване на медийната грамотност.

Най-силните закони за чуждестранните агенти в медиите обикновено се срещат в страни, които имат авторитарни или тоталитарни режими, страни, в които се намират в състояние на война или такива, в които темата за националната сигурност надделява над тази за свободата на словото и изразяването на мнение. За пример в това отношение биха могли да бъдат посочени Китай, Русия, Беларус, а по отношение на строгата регулация и държавата Израел.

Частните агенти, Русия и светлият пример за любителите на мрачната цензура

През 2012 г. в Русия беше приет "Законът за чуждестранните агенти" (Федеральный закон № 327-ФЗ), който изисква неправителствените организации, които получават финансиране от чужбина и се занимават с политическа дейност, да се регистрират като чуждестранни агенти. През 2017 г. законът беше променен и разширен, за да включи чуждестранни медии, които сега са задължени да се регистрират като чуждестранни агенти, ако получават финансиране от чужбина. Този закон е широко критикуван като начин руското правителство да ограничи свободата на печата и да ограничи способността на чуждестранните журналисти да отразяват въпроси, събития и теми на място в Русия.

След съмненията за руска намеса в американските избори през 2016 година в САЩ бяха въведени изменения в закона за чуждестранните агенти FARA, които принудиха руският канал RT да се регистрира като чуждестранен агент. Руският отговор не закъсня. На 25 ноември 2017 година руският президент Владимир Путин подписа изменения в Закона за чуждестранните агенти, след които на 5 декември за чуждестранни агенти бяха обявени, в частност Гласът на Америка (VoA) и Радио Свободна Европа/ Радио Свобода (RFE/RL). Думата и Съветът на федерациите, двете камари на руския парламент въведоха забрана за физически достъп на американски медийни субекти на територията на парламента и препоръча същото на регионалните парламенти.

Законът беше критикуван през годините както в Русия, така и в международен план. Много наблюдатели твърдяха, че е неясен и прекалено широк и че се използва за задушаване на несъгласието и ограничаване на свободата на словото. След нахлуването на Русия в Украйна и започването на пълномащабна необявена война Законът за чуждестранните агенти беше модифициран и се превърна в чудовище за борба с външния и особено с вътрешния враг, инструмент за остракизъм и етикетиране на несъгласните с официалната политика на Кремъл, с войната в Украйна и просто изразяващите самостоятелно мнение, не съвпадащо с идеологията и доктрините на Владимир Путин и на практика едноличната му власт в страната.

В Русия се води регистър на чуждестранните агенти, който предизвиква реминисценции към списъците с врагове на народа, оповестявани периодично по времето на авторитарното управление на Йосиф Сталин. През 2012 списъкът започна с нестопанските организации чуждестранни агенти. Там попадаха такива сдружения като „Женски глас“ – регионална организация от Томск за защита на правата и интересите на жените, но и други с плашещи названия, като НПО „Фонд за борба с корупцията“ или забраненият в последствие център „Мемориал“.

През 2017 започна поддържането на регистър с чуждестранни агенти в сферата на медиите. През 2020 властите започнаха да вкарват в папките и физическите лица чуждестранни агенти, а година по-късно стана възможно да бъде обявена за чуждестранен агент и организация, която изобщо няма или не е кандидатствала за получаване на регистрация. От 1 декември 2022 година беше въведен единен регистър на чуждестранните агенти, което позволява по-лесен обзор на списъка. Към 15 февруари декември 2022 година в регистъра има 549 записа на юридически и физически лица чуждестранни агенти.

В Русия Законът се използва за цензура и пропаганда и поради опасения, че ще бъдат етикирани, подложени на остракизъм или сочени с пръст една голяма част от медиите и неправителствените организации в Русия предпочетоха в условията на страх и несигурност да затворят и да прекратят дейността си, вместо да се превърнат в мишена на властта.

В днешно време правната норма не се използва за регулиране на медийния отрасъл, а за борбата с медиите, експулсирането на чуждестранни журналисти и затваряне на медии с цел ограничаване на потока на достоверна информация за ситуацията в Русия и за информационно затъмнение в условията на военно време.