Голямата пенсионна подмяна (част I)

Този текст прекалено се забави поради множество причини. Въпреки това, той разкрива начина, по който в България се правят и приемат закони и как явни и скрити за обществото интереси и мотиви оказват влияние върху законодателния процес. Самият факт, че толкова сериозна промяна в законодателството, касаеща пенсионноосигурителната система в страната може да бъде предложена, а по-късно и оттеглена без сериозни мотиви е показателно за непрозрачния начин на правене на политика в България.

На 22 април в късният следобед Министерството на финансите качи на сайта си проектозакон за изменение и допълнение на Кодекса за социално осигуряване (КСО). Първите реакции на експерти и медии бяха изключително критични, като за основен проблем в предложения законопроект се сочеше предложението за обединяване на индивидуалните партиди в частните пенсионни фондове за допълнително задължително осигуряване в общ пул за тези осигурени лица, които вече са започнали да получават своите допълнителни пенсии, което премахва възможността собствениците на пенсионни вноски да се разпореждат с натрупаните по техните партиди средства след пенсионирането им, както и с невъзможността тези обединени вече средства да се наследяват. В публичното пространство започна масово да се говори за национализация на пенсионните вноски на хората и за унищожаване на втория пенсионен стълб. Разбира се, тези коментари са нормална реакция, имайки предвид начина, по който промените в КСО бяха направени публично достояние, както и сериозното напрежение и недоволство, което породиха предишните промени на КСО, инициирани в края на 2014 г., малко преди коледните и новогодишните празници и окончателно договорени през април 2015 г..

За разлика от предишните промени обаче, последните предложения в никакъв случай не могат да се нарекат изненада, особено за пенсионните фондове. Всъщност предложеният от Министерството на финансите законопроект за изменение на КСО[i] копира в огромна част един друг законопроект за изменение на Кодекса[ii], качен на сайта на Комисията за финансов надзор през юли 2015 г. (ако се съди по наименованието на качения файл на сайта на комисията), чийто срок за обществено обсъждане, е минал отдавна, на 28 август 2015 г. Разбира се, между двата варианта има известни разлики, които ще бъдат разгледани по-долу в текста, но няма как пенсионните фондове да не са били информирани за готвените промени. Следва да се отбележи високото ниво на правните текстовете, пълнотата на промените, засягащи абсолютно всички части на кодекса, както и много други законодателни актове, имащи отношение към промените и не на последно място техният огромния обем (предложеният от КФН вариант е с обем от 71 страници, за разлика от оттегления вече вариант на МФ, който е „само“ 64 стр.). Интересно е също така, че за разлика от останалите законодателни инициативи на КФН, които са съпътствани с мотиви за тяхното предлагане, предложеното изменение на КСО не съдържа такива. И накрая, не е възможно заинтересованите поднадзорни на КФН лица да не са били наясно с промените, имайки предвид липсата на каквато и да било публична реакция, след като предложеният законопроект е престоял на сайта на КФН повече от девет месеца, а подготовката на промените е започнала значително по-рано, може би още в края на 2014 г., съгласно изтекла информация в медиите за среща, проведена на 17 ноември 2014 г. между вече бившия председател на КФН Стоян Мавродиев и финансовия министър Владислав Горанов (и може би други представители на властта)[iii]. Една от засегнатите теми на срещата, преди тогавашното (или във връзка с него) изменение на КСО, който предизвика предишния обществен дебат по темата, е и създаването на гаранционен фонд, гарантиращ изплащането на пенсии, по подобие на Фонда за гарантиране на влоговете в банките, но с различно предназначение, което ще бъде дискутирано по-долу. Официалното предложение от страна на КФН за създаване на такъв гаранционен фонд става на 18.02.2015 г. на заседание на Комисията по бюджет и финанси на Народното събрание. Тогава това и останалите предложения, появили се в изменението на КСО, публикуван на сайта на КФН през август 2015 г. не са част от пакета предложения за изменение на предишния вариант на кодекса и съответно не привличат сериозно обществено внимание. Това в някаква степен е разбираемо, тъй като документите, публикувани от КФН не се следят толкова отблизо, както тези, публикувани от МФ. Всъщност единственият, който публично критично реагира на предложените от КФН промени във връзка с обединяването на пенсионните вноски в общ пул и произтичащите от това проблеми с наследяването е Любомир Христов, който още през март 2015 г. публикува материали по темата на блога си, препечатани и от в-к „Капитал“[iv].

Предложенията на КФН за изменение на КСО

Защо всъщност е важно да се проследи еволюцията на предложените изменения на КСО? На първо място, за да се придобие представа за контекста, в който тези изменения се случват и какви са били въпросите, на които предложените промени търсят отговор. На второ място, за да се прецени какви допълнителни промени са били направени, от което може да се придобие представа какви политически или икономически позиции са надделели в процеса на процедурата и защо. В противен случай анализът на законопроекта има опасност да се затвори единствено в неговата нормативна същност, даваща възможност за сравнителен анализ с подобни нормативни актове и тяхното приложение на държавно ниво, който анализ обаче няма как да вземе под внимание специфичните национални особености и съответните мотиви, стоящи в основата на предложенията.

При сравняване на двата варианта на законопроекта за изменение на КСО, още веднъж трябва да се отбележи, че вариантът на МФ лежи изцяло върху предложението на КФН, като в предложения от МФ липсват някои основни правни постановки, залегнали в предложението на Комисията.

Всъщност между двата законопроекта, на КФН и на МФ, има две фундаментални разлики и това са съответно текстовете относно:

1. Предложенията за създаване на т.нар. мултифондове, като тази идея в предложението на КФН е развита в чл. 133. Това предложение предвижда всяко пенсионноосигурително дружество да има право да учреди и управлява два фонда с различен рисков профил: един балансиран и един консервативен.
2. Предложенията за създаване на споменатия вече гаранционен фонд, като за целта са създадени нови разпоредби на мястото на отменената през 2003 г. глава 17 от кодекса и са създадени нови членове от чл. 194 до чл. 200а.

Останалите по-сериозни разлики между предложенията на КФН и на МФ касаят следното:

1. В предложението на МФ е премахната възможността за инвестиции в инвестиционни имоти, като в мотивите към законопроекта се уточнява и причината за това, а именно констатирани редица проблеми, най-вече с тяхната оценка и ликвидност. Запазва се обаче възможността инвестиции в имоти да става непряко, чрез придобиване на акции в дружества със специална инвестиционна цел (АДСИЦ).
2. В предложението на МФ е отпаднало изискването за по-бавно и по-продължително намаляване на таксите, които пенсионните фондове събират от осигурените лица. Това намаление беше договорено през 2015 г. и беше отразено в последните промени на КСО, като се предвижда да приключи през 2019 г. В предложението на КФН периодът за намаление на таксите е удължен до 2020 г., като същевременно стъпките за намаление на са по-малки, въпреки че крайните нива са идентични. Удължаването на срока за намаление на таксите и по-малките стъпки, поне в началото на периода, всъщност облагодетелстват пенсионните фондове. Една от основните критики към предишните промени на кодекса бяха именно тези, свързани с бавното намаление на тези такси. От тази гледна точка е странно защо КФН в качеството си на регулатор де факто разхлабва едно вече договорено и постигнато подобрение в условията за осигурените лица, за което подобрение пенсионните фондове са се съгласили. Обяснение за това предложение може да бъде търсено както в лобистки натиск, така и в определени отстъпки в полза на поднадзорните лица срещу определени ангажименти, което всъщност противоречи на ролята на регулатора в полза на обществото.
3. Останалите разлики в предложението на КФН и в това на МФ касаят различните прагове на инвестиции в определени инвестиционни инструменти, както и някои промени в контрола и регулаторния режим, упражняван от КФН.

Всички останали предложения, фигуриращи в редакцията на МФ са налични и в предложените промени на КСО в редакцията на КФН. Това включва както създаването на технически резерви, в които отиват част от пенсионните вноски на осигурените лица след пенсионирането им, така и ограничените възможности за наследяване, включително и промяната в капиталовите изисквания към фондовете, които са разделени на два вида: такива, които само събират пенсионните вноски на осигурените лица и се грижат за тяхното инвестиране в подходящи финансови инструменти и такива, които освен тези дейности има право да изплащат различни видове пенсии. В групата на дружествата, които имат право да изплащат пенсии вече са включени и застрахователните дружества, като тази възможност фигурира и в предложението на КФН.

Ако трябва да се обобщи казаното до тук в едно изречение, то е че предложените промени от МФ в своята огромна и най-съществена част са почти напълно идентични с предложените промени в КСО, направени от Комисията за финансов надзор още в началото на миналата година и поставени за обществено обсъждане през лятото на 2015 г., срокът за което е изтекъл още в края на август същата година. За целия този период нито една от заинтересованите страни, най-вече самите пенсионни фондове, не е повдигнала въпроса за някакви бъдещи проблеми с втория стълб на пенсионното осигуряване в България.

Всъщност, имайки предвид промените, които са отпаднали от предложението на МФ, основният дебат би следвало да се съсредоточи в премахването на гаранционния фонд и на т.нар. мултифондове, а не в прехвърлянето на пенсионните вноски в общ пул или пък в ограничаването при наследяване, които предложения са направени още преди една година. С внасянето на последното предложение за промени в КСО МФ в случая изигра ролята на лошия вестоносец, въпреки че явно експертите в министерството са съгласни с направените предложения. Всъщност това, което експертите на МФ и министърът са направили е просто да премахнат от предложенията за промяна на КСО тези клаузи, които не съответстват на интересите на самото министерство и на фиска, без да засягат обаче останалите предложения, по които явно е постигнато съгласие с пенсионните фондове.

Следва на стр. 2

Още по темата

16/09/2016

Анализи и Коментари

Голямата пенсионна подмяна (част III)

16/09/2016

Анализи и Коментари

Голямата пенсионна подмяна (част II)

Следете новините ни в GoogleNews