Любомир Дацов е финансов анализатор и бивш зам.-министър на финансите. Именно той е човекът, който е ръководил изработването на всички държавни бюджети от 2001 до 2009 г., а между 1992 и 2000 година е бил част от екипа, който подготвя бюджета. Затова се обърнахме към него с въпроси по представените от Министерството на финансите проектобюджет за 2018 г. и актуализирана средносрочна бюджетна прогноза за периода 2018-2020 г.

Каква 2018-а година да очакваме, ако съдим по проектобюджета и актуализираната средносрочна бюжетна прогноза за 2018-2020 г., г-н Дацов?

Винаги, когато оценяваш нещо, имаш отправна точка. Когато говорим за бюджетна политика, има една господстваща техника и тя е, че бюджетът трябва да е неутрален спрямо икономическия цикъл и, едновременно с това, трябва да изпълнява определени политически функции.

Когато има твърде големи разлики, спрямо принципни положения, например при над 5% отклонение, има нужда от малко повече обяснение. Последните 2 години бюджетът дава сигнали, че се прави все по-добре и по-добре технически. Информацията става по-богата, има повече анализи, които обосновават едно или друго решение, но в края на краищата това не дава отговор за бюджетната политика – защо бюджетът е планиран на дефицит от 1% от БВП, след като и здравият разум, и различните модели показват, че той трябва да бъде планиран поне при превишение от 1-1.5 % от БВП. Логиката е, че това е четвъртата година на растеж, според прогнозите, и така нареченото отклонение от потенциала ще стане положително следващите години, т.е. икономиката ще работи над потенциала си. Това се нарича прегряване на икономиката, макар сигналите за това да са все още разнопосочни.

Ако се вземе пазарът на труда, където еднозначно може да се каже, че има всички признаци на прегряване, поради недостига на работна ръка и като количество, и като качество. От друга страна все още инвестициите, текущата сметка, банковия кредит са далеч от това което бихме нарекли прегряване. Т.е. още има възможности за маневриране, но трябва да се мисли по-отрано какво да се прави с бюджетната политика. Тя се измерва основно през бюджетното салдо, т.е. дали има дефицит или превишение спрямо този икономически цикъл.

Не коментирам цялостната стратегия да се излезе на номинално балансиран бюджет към 2020 г., тъй като според мен ще е прекалено късно - като тогава вече ще сме в период, в който икономиката ще работи над капацитета си, а на икономически език това е предвестникът на периода на спад, на криза. Ако погледнем редуването на добри и кризисни периоди в световната и българската икономика, ще видим, че през последните години те се компресират, стават по-кратки и в никакъв случай не надхвърлят 7 години.

Европейската икономика излезе от кризата през 2010-2011 година, а българската има ясни признаци на възстановяване от 2014 г., най-малкото заради локомотива Европейски съюз. Това означава, че към 2020 г. отиваме към 7-ата година от възстановяването.

Простите данни показват, че отражението на кризата от 2009-2010 г. върху бюджета беше загуба на данъчни приходи от близо 5% от БВП. В разходната част, вследствие на това, че повече хора загубиха работата си и имаше нужда от по-голямо социално подпомагане, това коства около 0.5-1% от БВП.

Тоест имаме емпирична оценка за ефекта на кризата върху бюджета, която е общо между 6-7% от БВП. Дори да не се повтори кризата от 2009-2010 г. в същия магнитуд, отклоненията ще са значителни, което означава, че няма буфери на този етап, които да евентуално да поемат дефицитите.

Така или иначе, здравият разум говори, че в добрите времена се спестява, за да може да си позволиш да преодолееш кризата и да финансираш адекватно системите си, когато имаш ограничение.

Това е основният проблем в този бюджет – правителството се „полакомява“ да използва доброто положение, за да извлече политически дивиденти от флирта с доходите. Увеличението на разходите е близо 4.5 милиарда спрямо очакваното изпълнение за 2017 г. За да бъде постигнат поне 1% превишение през 2018 г., увеличението не трябва да е повече от 2.5 милиарда.

Предвижда се икономиката да порасне номинално с малко над 6% през следващата година, а общото увеличение на бюджета за 2018-а спрямо очакваното изпълнение е цели 12.8%. Това, меко казано, е неразумно, макар че много хора сигурно ще кажат: „Да, но еврофондовете се възстановяват, трябва да ги усвояваме“, защото това увеличение всъщност е поделено между текущи и капиталови разходи.

Нищо, че в момента правителството се опитва да позиционира този бюджет като най-социалния – бюджет на увеличаване на заплатите и доходите, истината е, че 50% от тази сума, която е в основата на увеличението и най-голямото увеличение е очакваното възстановяване на капиталовите разходи и усвояването на еврофондовете. Всичко останало отива за заплати, издръжка и субсидии. Всъщност процентът на увеличение на издръжката и на субсидиите е почти двойно по-голям, отколкото на планираните заплати в бюджети.

Защо капиталовите разходи растат толкова много?

Защото се повтаря абсолютно същият сценарий от първия програмен период. През 2007-2009 г. бяхме новобранци в ЕС, системите не бяха изградени, ние се учехме и имаше някакво извинение, въпреки че отношението на повечето хора беше много голяма доза нетърпимост към ниското ниво на усвояване тогава.

Сега това се повтаря - първите три години се „мотаем“ неориентирано и в последния момент се сещаме, че изтича периодът и трябва да усвоим парите. И от гледна точка на администрацията, и от политическа гледна точка се оказваме неподготвени за това предизвикателство. Продължава да има проблеми във всички програми.

Проблемът е, че дори тази година през първите 8 месеца капиталовите разходи са едва около 1.2 млрд. лева, а се очаква за годината да са малко над 4 млрд. И миналата година се очакваше нещо подобно и ако не беше схемата със санирането, и тогава нямаше да има изпълнение. Изпълнението се получи около 3.8 млрд., от които 1 милиард лева бяха за санирането и не бяха реално похарчени. Тази година не знам какво планират, но не е реалистично и разумно в рамките на 3 месеца да похарчиш три пъти повече, отколкото за цялата година. Това може да бъде наречено всичко друго, но не и добро управление, не и добро планиране. Иначе да, сигурно е спасяване на бюджета и спасяване на някакви пари.

Виждаме същото нещо да се случва и следващите години. Имаме къс период за усвояване на еврофондовете, което пресира останалите разходи, понеже фискалното пространство е ограничено. Поради тази причина бюджетът се планира така, че да бъде без дефицит едва 2020 г. Естествено, ако съдим по изпълнението на бюджетите през последните години, това ще позволява, ако не бъдат похарчени, тези пари да бъдат спестени и правителството да има възможност за по-голяма маневреност.

Същото се отнася и за приходната част. Там, вследствие на вдигането на данъците, ще плащаме 600 млн. повече и въпреки това, от гледна точка на събираемостта, има задържане на данъчните приходи на това ниво. Дори в някои отношения се планира по-малка събираемост от предишните години, въпреки че когато растежът е базиран на потреблението, бюджетът е „богат“ на приходи.

Без да абсолютизирам, все още сегашните приходи са по-ниски с около 1% от БВП спрямо постигнатите нива 2007-2008 година, въпреки че има увеличение на акцизите, на социално-осигурителните вноски и т.н. Но това е ориентиран, някакъв вид на гранична ефективност.

Това не е ли доста странно?

Не забравяйте, че бюджетът е преди всичко политика. Той не е само едно техническо упражнение.

И каква политика се води в случая?

Трудно ми е да преценя кое е по-добро - политиката на сдържаност или политиката ва банк, когато се разчита, че икономическото възстановяване ще продължи достатъчно дълго, така че дисбалансите да бъдат абсорбирани.

В сферата на отбраната и сигурността има запушване на дупки, поради отказа от каквато и да е реформа. Ако сравняваме нивото на разходите спрямо останалите европейски държави (с всичките условности), обикновено или сме около средата, или в дъното на таблицата. Единствената сфера, в която сме водещи по нивото на разходите, е сферата на сигурността. Така че проблемът не би трябвало да е в общия размер на средствата, а в структурата, ефективността на управление на този сектор. От друга страна, превъоръжаването предизвиква впечатляващо жужене. Но усещането за подход на всекиму по малко, някак не решава проблемите, а допълнително ги сгъстява.

Чудесно е, че се дават повече пари в образованието, но се дават по оня стар модел от преди няколко години, който не работеше. Това определено се прави под натиска на синдикатите, поне такова впечатление остава. Там откровено смятам, че това, което се прави не е ефективно, защото изкривява логиката на съществуващия модел, а по-добър модел за средното образование не е измислен. Тоест увеличаваме едни заплати и деформираме модела. Рано или късно това ще се отрази и няма да се отрази положително. Много е хубаво, че се увеличават разходите за образование, но е важен начинът, по който се прави, за да има резултат.

Какво имате предвид под изкривяване на модела на финансиране в средното образование?

От много години моделът е базиран на три стълба. Първият, който осигурява достъпа, са така наречените делегирани бюджети, тоест парите следват ученика. Вторият стълб трябва да се грижи за качеството, той определя националните програми. През него минават доплащането за постигане на резултати на учителите, оборудването – електронизацията на училищната стая, промяната в начина на преподаване, обучението на учителите. Всичко е в този стълб „Качество“. Третия стълб е базиран на приноса на родителите, бизнеса и трябваше да осигурява лукса в училище.

Друг е проблемът, че преди няколко години един голям мозък реши, че програмите във втория стълб ще бъдат орязани драстично. Когато започна реформата през 2008 г., парите във втория стълб, за стимулиране на качеството в образованието, бяха около 250 млн. След това бяха намалени на около 80 млн. Съпоставени към ръста и промените, сега тези средства не бива да бъдат по-малко от 300-400 млн. лева. Факт е, че се отиде към това, за което настояват синдикатите – не учениците да определят нещата, а парите да бъдат дадени за заплати. Моделът за даване на заплати предполага неефективните училища, без ученици, да бъдат вкарани отново, без да има принцип... Тоест прави се така, че изменения, които уж подобряват ситуацията, всъщност да нямат ефект и да влязат в конфликт с общия модел. Това отстъпление, както се казва в игрите по телевизията – е игра с публиката, но то не е добро според мен. Може би преувеличавам ефекта, но нека да видим.

Връщам се на капиталовите разходи. Очаквате ли злоупотреби с тези над 6 милиарда?

Едва ли е моя работа, това не е свързано с макроикономиката, въпрос на други взаимоотношения е. Може да видите оценката на бизнеса при проучванията за обществените поръчки - какъв е процентът на контролираните обществени поръчки. Няма как някои неща да не правят впечатление, ако щете концентрацията на национално ниво на поръчки в няколко фирми, и създаване на регионални кръгове около местните феодали, в медиите е пълно с такива новини.

По-големият проблем е, че в Закона за публичните финанси липсва регламентация на системата на капиталовото бюджетиране. За съжаление тези системи бяха разбити и по-скоро не функционират интегрирано, а на принципа "всяка коза за свой крак". МФ по-скоро упражнява чисто статистическа функция, от следната гледна точка: това можем да си го позволим, това не можем. Но малко по-стратегическо планиране, структуриране на база по източници, процес на селекция на проектите от гледна точка на ефективност, икономическа възвращаемост – тези неща са далеч от него или изобщо не съществуват като система. 

Това беше изграждано в голяма степен в периода 2005-2008 г., включително със съдействието на Световна банка, като част от реформирането на бюджетния процес. За съжаление през 2010-2011 година го разбиха, макар че ако погледнете в документите за бюджета, трябва да се каже, че тази година има положителни неща.

МФ се опитва да възстановява функционирането на програмните бюджети. Проблемът зад програмните бюджети е най-големият, те обясняват именно за какво отиват парите, за ефективността на тези разходи. Тук водим само един количествен разговор, а истината е, че най-важната функция е ефективността на парите, които се харчат.

Хубавото е, че МФ се върна на пътя на вътрешните реформи, които подобряват действието на бюджета – има заявки за промяна на програмното бюджетиране, така че министерствата, където са основните проблеми, да започнат да работят по по-подреден и прозрачен начин, с визия какво правят, защото в момента трудно може да се каже, че такова нещо съществува.

Другото добро е, че се работи със Световната банка по проект, който също съществуваше преди, но беше замръзнал няколко години – за тъй наречения Преглед на публичните разходи. Той позволява веднъж на две години да се прави преглед на секторно ниво на връзката между политиката и парите. На тази база се решава кое да отпадне, кое да остане, защото постига успехи. Сега липсва връзката между средносрочната бюджетна рамка и програмните бюджети.

Всъщност това ще позволи на Министерство на финансите да защитава позициите по-добре в следващите години и да се върнем на основния въпрос: когато харчим едни пари, защо ги харчим, какъв е ефектът от тях?

Съмнявам се, че ако продължаваме по стария модел с капиталовите разходи, ще имаме различни резултати. Когато правиш нещата по един и същи начин, е трудно да очакваш да се случи нещо различно.

Още по темата

07/04/2016

Интервю

Богатите хора не виждат бъдеще в България

18/07/2015

Анализи и Коментари

Малко разсъждения за бюджетите в ЕС

26/02/2015

Интервю

Любомир Дацов: Още 8 г. ще вземаме по 1,5 млрд. заем, ако продължаваме така