Гръмките фрази от последната една седмица, като: „Трябва да приемем над 40 закона за 6 месеца“, „Завършихме законодателната програма - за 6 месеца, трябва да се приемат 40 законопроекта“ и „Новата коалиция иска да приеме 40 закона“ с добавката „ако искаме милиардите евро за усвояване от ЕС да влязат в икономиката“ звучат толкова абсурдно и противозаконно, колкото биха звучали думите: "Трябва да подпиша декларация с невярно съдържание, защото ще ставам премиер" или "Блъснах с колата си пешеходеца на пешеходната пътека, защото бързах за срещата на живота си".

Повече от 15 години се занимавам с теми, свързани с нормотворческия процес, качеството на законодателството и регулаторната реформа и не ми е известно някъде в действащия ни правопорядък да съществува основание за приемане на ново законодателство или изменения в действащо като план на Европейския съюз (ЕС) или получаването на милиарди от него. Управляващите - и тук визирам всички, които са се упражнявали по темата - трябваше да изготвят приемлив за ЕС План за възстановяване и устойчивост, се забавиха толкова много, че пак сме последни в Съюза. Най-вероятно това се дължи на нечисти сметки или на чисто капацитетни причини, на които тук не е мястото да се спираме. Когато същите управляващи трябва да наложат волята си над нас, гражданите, и то по най-интензивния начин, като регулират нашия живот и съдби чрез: "Това трябва да стане възможно най-бързо, в най-кратки срокове", нали виждате къде е абсурдът? Мотаем се безобразно дълго, когато трябва да се представим пред Европа и сме безумно прибързани и препускаме противозаконно, приемайки на воля каквото си решим, защото има план и милиарди на ЕС.

Нещата са още по-абсурдни, когато се предлагат и обосновават от правителство и премиер в оставка, т.е. в условията на поставена под въпрос или изгубена легитимация. С пет думи или половин изречение, невинаги построени правилно граматически и стилистично, управляващите дерогират основни принципи на правото и един от главните принципи в нормотворчеството. Това е принципът на необходимостта в нормотворчеството, въведен с промените в Закона за нормативните актове от края на 2016 г. като основа, върху която да започне да се гради новият модел на законодателстване у нас, наречен обобщено регулаторната реформа.

Този принцип неслучайно е поставен на първо място от закона преди всички останали принципи, общо 8 след промените. Посветили сме стотици страници теоретични съждения, тълкувания и конструкции, за да изясним и отговорим на въпросите: какво означава принципът на необходимостта в нормотворчеството; защо той е поставен на първо място и защо във всяка предварителна оценка на въздействието на законодателството трябва да има задължителен нулев вариант. Той заповядва „Не прави нищо“ и изисква създаването на т.нар. базисен сценарий, който описва как биха се развили проблемните обществени отношения без никаква регулаторна намеса. Накрая този принцип се „преодолява“ с едно-две изречения на управляващите, изречени с необясним плам в очите и ентусиазъм, които на нас ни звучат по следния начин: „Извинете, но нямаме време за демокрация, ще нарушим всички правила на нормотворчески процес и принципа на правовата държава, но трябва много бързо да приемем едни закони на килограм заради милиардите по Плана. Иначе всичко при нас ще бъде ясно, открито и прозрачно за цялото общество. Но като стигнем до законите, там нещата са различни, няма да има никакво време и всичко ще е по бързата писта, по пързалката, на тъмно. Много често ще е между двете четения или през преходни и заключителни разпоредби".

Да преминем към трите удивителни, представени ала „Аламанов“ или ала „Смилов“, по булето-стъпковия подход.

Удивителна 1. Проект на Закон за Държавната агенция по вписванията

Законопроектът е внесен на 18.05.2022 г. от шестима народни представители. С него се предлага създаването на мегаструктурата Държавна агенция по вписванията към Министерски съвет, която да бъде правоприемник на:

1. Агенцията по вписванията към министъра на правосъдието;

2. Агенцията по геодезия, картография и кадастър към министъра на регионалното развитие и благоустройството;

3. Главна дирекция „Гражданска регистрация и административно обслужване“ към министъра на регионалното развитие и благоустройството;

4. Централния регистър на особените залози към Министерството на правосъдието.

Проектът предвижда бъдещата държавна агенция да отговаря за създаването, поддържането и развитието на минимум осем регистъра, както следва:

1. Търговския регистър;

2. Регистъра на юридическите лица с нестопанска цел;

3. Регистър Булстат;

4. Имотния регистър;

5. Кадастъра;

6. Регистъра на имуществените отношения на съпрузите по Семейния кодекс;

7. Централния регистър на особените залози;

8. Единната система за гражданска регистрация и административно обслужване по Закона за гражданската регистрация.

Накрая законопредложението оставя вратата отворена, като се сочи, че държавната агенция ще отговаря и за други регистри и информационни системи, възложени ѝ за управление със закон.

Казано накратко, с проекта на Закон за държавната агенция по вписванията се предлага осъществяването на най-радикалната промяна в гражданската, имотната и търговската регистрация на българите, откакто има съвременна българска държава, като се предвижда всички техни данни да бъдат интегрирани и акумулирани на едно място и поставени под общо управление от мега агенция.

Предложението изпълнява ангажименти, поети от българската държава, разбирай нейните управляващи, още със Стратегията за развитие на държавната администрация от 2014 г., актуализираната Стратегия за развитие на електронното управление в България 2019 – 2025 г. и актуализираната Концепция за регистрова реформа от 2021 г. Или, най-общо казано, това е исторически важен „ключов правителствен“ законопроект.

Тогава защо се внася не от Министерския съвет, а от народни представители? Заради бързата писта и пързалката за българите, наречена "Народно събрание, действащо по инициатива на народните представители". Защо това е проблем? Отговорите са хиляди, но аз ще дам само един: защото този законопроект се нуждае от задълбочена, всеобхватна и пълна предварителна оценка на въздействието и широки обществени консултации, каквито сега просто ще бъдат „леко забравени“ от управляващите, и защото при така използваната пързалка никой няма да ни отговори на въпроса какво би се случило, ако новата държавна агенция има същата съдба като на Търговския регистър, НАП и Български пощи с хакерските атаки, които станаха част от нашия живот през последните години.

А Организацията за икономическо сътрудничество и развитие, към която сме се запътили да ставаме членове още преди 10 години, препоръчва прилагането на стратегии за оценка на риска, управление на риска при разработването и прилагането на регулации винаги, когато това е подходящо, за да се гарантира, че регулирането е целенасочено и ефективно…

Удивителна 2. Проект на закон за противодействие на корупцията

Законопроектът е внесен на 09.06.2022 от 67 народни представители – най-вероятно цялата ПГ от ПП. Изобщо не го обсъждаме по същество – добър или лош, качествен или не. Гледаме неговата допустимост от гледна точка на правилата и принципите за добро нормотворчество, уредени в действащото ни законодателство. Най-общо казано това е най-емблематичният „правителствен законопроект“ понастоящем. Нали това е законът „Антикорупция“, който е ключът към стартирането на Плана за възстановяване и устойчивост и усвояването на средствата от ЕС по него? А нулевата корупция или нулевата толерантност към корупцията не беше ли и не е ли приоритет №1 на управляващата партия и на кабинета "Петков", който се определя като „кръстоносците на антикорупционните усилия в България“. Нали той е неговата „запазена марка“, нали трябваше това да бъде законът-флагман? Тогава защо се внася от народни представители, а не от правителството? Отговорът е представен чрез снимков материал.

Визуализация на съвременното ни законодателно безумие: когато страниците с имената на вносителите са повече от тези на „цялостната предварителна оценка на въздействието“.

Това е онагледяване на „врявата и безумството“ по Фокнър, в нашето законодателство днес: когато страниците с подписите на вносителите надвишават страниците на оценката на въздействието. Класически пример на заобикаляне на конституцията и закона. Текстът на “цялостната предварителна оценка на въздействието“, каквато трябва задължително да придружава всеки проект за изцяло нов закон или кодекс е две страници и една трета широка разрядка (1,5). Неговият обем и брой страници е по-малък от страниците, съдържащи имената на вносителите, които са три пълни и започната четвърта.

Още нещо, в първото изречение от оценката на въздействието, в раздел „І. Основания на законодателната инициатива“ се казва, че: „със законопроекта се цели структурна и организационна реформа на системата на противодействие на корупцията, въз основа на анализите на дейността на КПКОНПИ, установените дефицити на нормативната уредба и практиката по прилагането й през последните години, изводите и препоръките в мониторинговите доклади на европейските институции, в т.ч. Доклада по Механизма за сътрудничество и проверка от 2018 г., Доклада относно върховенството на правото за 2020 г. и за 2021 г. …“ и т.н.

Само за целите на прецизността ще кажа, няма доклади за върховенството на правото за 2020 и 2021 г. на Европейската комисия, а има доклади за върховенството на закона за тези две години и това е официалният превод на тези два документа.

Иначе, още на първата страница от Доклада относно върховенството на закона за 2021 г. в резюмето четем следното:

„Що се отнася до принципите на взаимозависимост и взаимоограничаване, ограниченото използване на оценки на въздействието и обществени консултации в законодателния процес продължава да буди безпокойство, особено по отношение на законопроектите, предложени от Народното събрание“.

А на стр. 21 от същия доклад е посочено следното:

„Основните констатации потвърждават увеличения брой законопроекти, внесени от народни представители, без задължителни консултации със заинтересованите страни, оценка на въздействието и проверка на съответствието спрямо законодателството на ЕС, които се прилагат за законопроекти, предложени от правителството. Органите се ангажираха да се придържат към наскоро подсилените правила и да продължат практиката на правителството да представя на парламента законопроекти с пълна или частична оценка на въздействието. Тези усилия за подобряване на качеството на оценката на въздействието и обществените консултации обаче не обхващат законопроекти, предложени от народни представители.“

Значи, става дума за някаква проява на безхаберие, изразяваща се в неполагането на елементарна грижа да се прегледа документа, към който се реферира и който служи за основна обективна обосновка за законопредложението. Ако не е първото то може да се определи като особен форма на лицемерие, изразяваща се в това да цитираш официален политически (policy) документ на Комисията, при обосновка на законопроекта, който документ остро критикува и забранява точно това което, се прави с внасянето на въпросния законопроект?

Удивителна 3. 25-те стотинки на литър гориво - държавна помощ за българските граждани заради високата цена на горивата

Преди да влезе в сила отстъпката от 25-те стотинки на литър гориво, след като тя беше обявена от правителството, цената на горивата се увеличи няколко пъти по с 25 стотинки. А дали определен процент от този невиждан скок в цените на горивата не се дължи именно на прибързаната политическа реакция – ще намалим цената на всички горива за всички. Няма спор, че съществуват външни фактори с особена значимост каквито са покачващата се цена на суровия петрол на международните пазари, икономическата и политическата несигурност заради войната и т.н. И все пак, дали предвид особеностите на националния ни пазар на горивата, това преждевременно изказване на управляващите не доведе до превантивна реакция на търговците на горива у нас, в резултат на която бариерата от 3.00 лв. на литър беше премината твърде скоро, след тази от 2.50 лв. и цените не се успокоиха, а стигнаха 3.50 лв. и повече.

Поведенческата наука, и в частност поведенческата икономика, използва методите на психологията, когнитивната наука и икономиката и на базата на емпирични данни доказва, че невинаги действията на хората могат да бъдат определени като „рационални“ или „ирационални“, а просто като човешки. Това на нас юристите ни служи като отправна точка за обосноваване на теорията, че правото може да въздейства на човешкото поведение без да действа или да въздейства дори когато самият нормативен текст все още не е разработен, не е ясна каква ще бъде конкретната мярка за правно регулиране и т.н.

Мисля, че нещо подобно се случи с въпросната отстъпка за горивата. Политиците избързаха да се похвалят с нея, без изобщо да са наясно какво точно ще представлява тя, как ще бъде въведена, как ще действа и какви последици ще предизвика. Преди да бъде изобщо измислена като дизайн и параметри, новината за нея допълнително допринесе за качването на цените на горивата и предвид нейния нищожен размер до голяма степен я обезсмисли.

Днес мярката не е такава, каквато беше обявена предварително. Не всички бензиностанции я прилагат и не е ясно дали изобщо ще произведе своя полезен ефект за крайните потребител. Най-тъжни са новините за невъзможността на малките бензиностанции да предлагат отстъпката, заради очакванията за висока административна тежест и забавено изплащане на помощта от държавата. Всичко това трябваше да бъде изследвано и анализирано предварително, с особена грижа за най-малките, при спазване на принципи „Мисли първо за малките!“ възприет от ЕС през 2008 г. чрез механизма на предварителната оценка на въздействието.

А вероятно ли е ако нямаше предварително обявена новина за отстъпка от политиците и въобще не беше въведена тази мярка, цените на горивата да са по-ниски от тези, на които зареждаме днес тук и сега? Т.е., да се върнем малко по-нагоре: ако бяхме предпочели да запазим мълчание и да въведем нулевия вариант „Не прави нищо“, за да видим как ще се развият външните влияещи фактори и т.н. Според мен е абсолютно вероятно и възможно.