Водещо предизвикателство пред българската икономика е ускореният темп на нарастване на цените. Изключително сериозен риск от още по-силно ускоряване на инфлацията предпоставят намеренията на правителството да провежда агресивна политика за повишаване на доходите и проциклична фискална политика, предупреждава Фискалният съвет в становището си след анализ на проектозакона за държавния бюджет за 2022 г., актуализираната средносрочна бюджетна прогноза за 2022-2024 г., макроикономическата прогноза и Стратегията за управление на държавния дълг в периода 2022-2024 г. - публикувани от Министерството на финансите.

Заложените политики поставят страната ни пред риска да влезе в процедура по свръхдефицит.

Под въпрос е и графикът за влизането ни в еврозоната.

Темповете на нарастване на държавния дълг са "твърде интензивни".

Очакванията за реален растеж през 2022 г. изглеждат твърде оптимистични и правителството не обяснява как точно ще се случи той. БВП е прогнозиран неточно, а това компрометира всички фискални анализи и оценки, които се базират на него (включително участието на държавата в икономиката; нивото на държавния дълг; размера на дефицита). Не е ясно защо очакванията на Европейската комисия и на Министерството на финансите за реалния растеж са оценени от последното като „сходни“ предвид отклонението от 17% между тях (0,7 пр. п. при база от 4,1%), коментират от Съвета.

Четирите макроикономически прогнози на МФ в рамките на четири месеца също озадачават финансистите и те поставят въпроса за точността на моделите за прогнозиране.

Неясно е какво налага планирането отсега на актуализация, от която ще следва, че и без това забавеният бюджет ще бъде изпълняван само няколко месеца.

Становището в детайли

Съветът излага становището си в 35 страници, които започват с акцент върху забавеното разработване на бюджета. То се аргументира с необходимостта от време новото правителство да състави подробен план за реализиране на заложените политики, но в документите липсва подробна информация в редица отношения - пише в становището, подписано от председателя на Съвета проф. д-р Борис Грозданов.

Заявката на правителството е бюджетът да бъде утвърден преди края на март и част от мерките да влязат в сила от 1 април. Планира се обаче актуализация в средата на годината, без да е ясно какви обстоятелства я налагат. Това противоречи на основни принципи при управлението на публичните финанси – устойчивост, предвидимост, прозрачност, предупреждава ФС.

На Фискалния съвет са дадени по-малко от два работни дни, за да се запознае, анализира информацията и състави становище. Това е крайно недостатъчно за задълбочен анализ, всеобхватно и аргументирано становище. Изключително краткият период за съгласуване компрометира прозрачността относно заложените политики и финансовите параметри за реализирането им, подчертават оттам.

Макроикономическа рамка

Очакванията за макроикономическото развитие в пандемията са несигурни, заради което ФС препоръчва по-често актуализиране и дава за пример ЕК, която публикува четири прогнози - зимна, пролетна, лятна и есенна. Традиционно българското финансово министерство изготвя такива два пъти годишно - през пролетта и през есента. Това, което се случва през последните четири месеца в министерството обаче показва бурна и хаотична дейност.

"В условията на пандемия и особено през 2021 г. тя (прогнозата) придоби непредвидим характер - отбелязва ФС. - Пролетната прогноза беше публикувана през юли, средносрочна така и не беше представена за съгласуване. Конвергентната програма се базира почти изцяло на актуализираната средносрочна бюджетна прогноза от есента на 2020 г. Същевременно през октомври (в изпълнение на бюджетната процедура) беше публикувана есенна макроикономическа прогноза. Тя не послужи като база за бюджетната прогноза, защото последната отново не беше представена. През ноември беше публикувана актуализирана есенна макроикономическа прогноза, която също се оказа необвързана с бюджетен документ. През декември беше представена трета версия, върху която се базираше предложеният от служебното правителство бюджет (впоследствие оттеглен с всички съпътстващи документи включително прогнозата). С предложения през януари бюджет за 2022 г. от редовното правителство е публикувана и следващата поредна (четвърта) макроикономическа прогноза. За разлика от останалите три, тя не е разгърната в пълен анализ, а единствено са представени само ключовите параметри в една-единствена страница. Липсата на задълбочена и разширена аргументация е трудно обяснима предвид наличието на три подобни документа от предходните три месеца, както и допълнителното време, отделено за разработване на бюджета.

Разработването на четири прогнози в рамките на четири последователни месеца, и то с оглед закъснялата пролетна прогноза за 2021 г. и скоро предстоящата пролетна прогноза 2022 г. поставя под въпрос уместността на действащите в момента практики за прогнозиране в Министерството на финансите. Незначителните отклонения не биха обусловили необходимостта от публикуването на отделен документ, а значителни отклонения през всеки месец в продължителен период от време предизвиква съмнения относно точността на моделите за прогнозиране."

Твърде честото актуализиране на прогнозите е нежелателно, защото понижава предвидимостта, вместо да я повишава, отбелязват от Съвета.

БВП и инфлацията

Индикаторите от водещо значение са БВП и инфлацията, поради което анализът се фокусира върху тях.

Номиналният размер на БВП за 2021 г. е оценен на 130 614 млн. лв. С оглед динамиката на растежа на тримесечна база, измененията в различните индекси и фискални параметри като данъчните приходи, Съветът смята, че тази оценка е подценена. Очакванията за реален растеж през 2022 г. изглеждат твърде оптимистични - отбелязва той. Ако номиналната стойност на БВП за 2021 г. е по-висока от заложената в прогнозата, е възможно постигане на очакването за 2022 г. – 143 024 млн. лв.

"Неточното прогнозиране на БВП компрометира всички последващи фискални анализи и оценки, които се базират на него. Надценяването на БВП например води до подценяване на ключови индикатори като: участието на държавата в икономиката (като % от БВП); нивото на държавния дълг; размера на дефицита и т.н. Не е ясно защо очакванията на Европейската комисия и на Министерството на финансите за реалния растеж са оценени от последното като „сходни“ предвид отклонението от 17% между тях (0,7 пр. п. при база от 4,1%)", се казва в становището.

Оптимистичното прогнозиране би могло да се аргументира с плановете на правителството да насърчи растежа, предполагат финансистите, но не става ясно как точно ще се случи това.

За растежа се разчита основно на публични инвестиции, при които се залага значително нарастване. Макар и на по-високи нива спрямо 2021 г., всъщност те ще достигнат сходни на предпандемичните стойности, прогнозира ФС. В същото време, този компонент на БВП традиционно се характеризира с висока неточност при планирането. Обикновено инвестициите остават в значителна степен нереализирани. През 2023 г. обаче отново се разчита този компонент да се прояви като двигател на растежа. Въпреки това икономическото развитие се предвижда да се забави до 3,7%. Подобни нива на растеж са крайно недостатъчни, така че да осигурят желания темп на конвергенция.

При настоящите условия пред инвестициите съществуват два водещи риска, според Съвета. Първият е свързан с Националния план за възстановяване и устойчивост (НПВУ). Липсва прозрачност относно дейностите по ревизирането му и не може да се прогнозира с висока степен на сигурност колко време ще отнеме одобряването му от ЕК. Вторият риск се отнася до по-бавния процес за реализиране на инвестиции, който е свързан с разработването и утвърждаването на проекти. Тези дейности обикновено се забавят, а правителството вече оповести намерения да реализира промени в изготвени проекти.

Водещо предизвикателство пред българската икономика е ускореният темп на нарастване на цените, предупреждава ФС. Инфлацията в България надвишава тази в ЕС и еврозоната. Ако планираните инвестиции бъдат реализирани, те ще доведат до допълнително повишаване на възнагражденията на наетите и на инфлацията. Намеренията на правителството да провежда агресивна политика за повишаване на доходите и проциклична фискална политика предпоставят изключително сериозен риск от още по-силното ù ускоряване. ФС подкрепя политиките за повишаване на доходите, но посочва, че в настоящите условия значителното изпреварване на техния ръст спрямо този на производителността на труда допълнително ще допринесе за повишаване на цените. Подобни мерки ще забавят възстановяването на заетостта, което и в момента изостава.

Заложената фискална политика – с високи нива на държавните разходи, на дефицита и на дълговото финансиране, е изявено проинфлационна. Провеждането на проинфлационна фискална политика в условия на нарастващи нива на цените обуславя съществен риск пред България за спазването на критерия за ценова стабилност, поради което застрашава членството на България в еврозоната при обявения график. В допълнение, високите нива на инфлация предпоставят и значителен риск от потискане на реалния растеж. Повишаването на цените предполага негативно влияние върху потреблението.

Фискална рамка (2022-2024)

До текущата година България преизпълняваше средносрочната си бюджетна цел за структурния дефицит, която е определена на -1% от БВП. През 2022 г. прогнозата е за сериозно влошаване на структурния баланс до -3,3%, без да се вземат предвид фискалните мерки за овладяване на последиците от пандемията. Още по-висок структурен дефицит се предвижда и през 2023 г.

Пандемията от COVID-19 се отрази и на развитието на потенциалния темп на икономическо развитие. Потенциалният БВП забави растежа си от 2,6% през 2019 г. до 1,7% през 2020 г. Очакванията са през тази година той да нарасне с 2% и тенденцията за ускоряващо развитие да продължи, като през 2023 г. МФ предвижда 3% ръст. Прогнозите са по-оптимистични от очакванията в миналогодишната средносрочна бюджетна прогноза. Предвижданията за реален икономически растеж в рамките на 4,8% за 2022 г. се основават на изключителното въздействие на ръста в публичните инвестиции.

Балансови правила

Поради ниския размер на консолидирания дълг на сектор „Държавно управление“ (под 40% от БВП) се приема, че средносрочната бюджетна цел (СБЦ) на България за периода на анализираната средносрочна бюджетна прогноза е -1% от БВП. За изчисляването на структурния баланс съществено значение има размерът на т. нар. еднократни мерки. През 2022 г. се планира рязко влошаване на структурния бюджетен баланс, което според изчисленията на Фискалния съвет възлиза на 5,6 пр.п. Бюджетната политика за прогнозния период трайно преминава от структурен излишък към структурни дефицити. Преминава се от рестриктивна фискална политика към сериозна фискална експанзия.

През целия прогнозен период се планира структурен дефицит над определената средносрочна бюджетна цел. Предвижда се в края на периода той да се свие до 3,2% от БВП, което е значително над ограничението от 1%.

През 2022 г. са планирани 2 269 млн. лв. за мерки против COVID-19 (1,7% от БВП). 102 млн. лв. от тях са за добавки към пенсиите, за които правителството поема ангажимент да се включат в базата на пенсионния доход, съответно да придобият постоянен характер. Промяната ще изключи тези разходи от обхвата на еднократните разходи, което би довело до отклонение от установеното фискалното правило през 2020 и 2021 г. 

Съгласно чл. 24 от Закона за публичните финанси (ЗПФ) допустимо е неизпълнение на средносрочната бюджетна цел за структурния дефицит на годишна основа при извънредни обстоятелства и при условие, че непостигането ѝ е в размер, който не застрашава устойчивостта на публичните финанси. Съветът подчертава, че дерогацията е приложима за 2022 г., но от 2023 г. се очаква да се възстанови действието на правилото. Това означава, че за 2023 г. и 2024 г. България ще бъде в нарушение.

Фискалният съвет счита, че промяната в структурния бюджетен баланс за 2022 г. е твърде голяма. На фона на очаквано икономическо развитие няма обективна необходимост от такъв сериозен фискален стимул върху икономиката.

Продължава на стр. 2