Защо въвеждането на оценката за въздействие на законодателството е историческа стъпка

20 април 2016 г. бе паметна дата за България не само заради 140 –годишнината от избухването на априлското въстание, а заради това, че след толкова много години членство в ЕС и още повече години демокрация у нас, най-накрая беше въведена задължителната оценка на въздействието като неразделна част от законодателния процес.

Датата е историческа защото българският Парламент реши окончателно със закон да уреди т.нар. интегрирана оценка на въздействието, което означава приложимост на механизма в неговия максимално широк обхват и обем.

Това беше сторено чрез промяна в един от най-стабилните и най-малко променяни закони в България, който в същото време се определя като „конституционен” закон, т.е. като акт, който в йерархията на нормативните актове у нас стои над обикновените закони и кодекси, веднага след Конституцията – Законът за нормативните актове. Измененията са публикувани в последния брой на Държавен вестник от 03.05.2015 г. и влизат в сила в 6-месечен срок от тази дата.

Защо говорим за нещо историческо и революционно? Законът за нормативните актове е приет през 1973 г. като акт, който трябва на подконституционно ниво да доразвие идеите, заложени в Конституцията на България от 1971 г., известна като Живковата конституция. Законът е променян козметично през 1995 г. и 2003 г. и малко по-сериозно през 2007 г., когато от него бяха премахнати думите „социалистическата демокрация” и „изграждането на зряло социалистическо общество”, на които до тогава е трябвало да служи законодателството. И днес в 2016 г. в този закон изведнъж се появяват основни елементи на програмата за по-доброто регулиране на ЕК, която от 1 година насам е хит в ЕС.

Преди малко повече от 3 години, през есента на 2012 г., когато имахме възможността да представим дейността на Центъра за оценка на въздействието на законодателството пред читателите на OFFNews си говорехме за оценката на въздействието като нещо екзотично, нещо родено във Великобритания, широко разпространено в Европа и нещо твърде далечно, непознато и трудно приложимо в България. За да бъдем разбрани от вашите читатели трябваше да обясняваме базисни понятия като политики по регулиране и избор на варианти на политики, което няма нищо общо с избори за политически парти и т.н. просто защото става дума за термини и подходи, които и до днес в България са малко познати, не се преподават, не се изучават.

Новоприетият закон започва с нормата – принцип, според която при изработването на всеки проект на нормативен акт се извършва предварителна оценка на въздействието и се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите.
Веднага след това урежда и принципното положение, че резултатите от прилагането на всеки нормативен акт се проверяват чрез последваща оценка на въздействието. От гледна точка на субектите с право на законодателна инициатива в закона се казва, че всеки съставител на проект на нормативен акт, т.е. както Министерския съвет, така и всеки отделен народен представител е задължен да извършва оценка на въздействието на нормативния акт, когато това е предвидено в този закон.

Оценката на въздействието е предварителна и последваща, а предварителната оценка е частична и цялостна. Оценката на въздействието, според закона, е механизъм, който изследва съотношението между формулираните цели и очакваните (постигнати) резултати. Методологията за извършване на оценка на въздействието на проектите на закони и кодекси, внесени от народни представители се определя от Народното събрание. Условията и реда за планиране и извършване на ОВ, както и обхватът и методологията за ОВ по отношение на проектите за закони, кодекси и подзаконови нормативни актове, предлагани от МС се определят с наредба на МС.

Нашият Център за оценка на въздействието на законодателството се постара максимално да подпомогне вносителят на приетия ЗНА – Министерски съвет и по-конкретно експертите от кабинета на вицепремиера г-жа Румяна Бъчварова и от администрацията на МС. Ние освен че пряко работихме за постигане на своята мисия за въвеждане на ОВЗ, се опитахме процесът по изготвянето на законопроекта да създаде добрата практика и да покаже как оттук нататък следва да се съставя и предлага ново законодателство. Затова освен многото обсъждания в различни работни и експертни формати, бяха проведени 2 отделни обществени консултации по законопроекта, както и беше изготвена от нас пълна предварителна оценка на въздействието на политиката на българското правителство, насочена към въвеждането на оценката на въздействието в законотворческия процес у нас. Основните набелязани проблеми от нас в нея бяха следните:

1. лошо качество на нормативните актове и специално на законите;
2. липса на концептуален подход към постигането на последователна и изчерпателна уредба на обществените отношения;
3. липса на дългосрочно планиране на регулирането и политиките;
4. липса на ефективен механизъм за обществени консултации във връзка със законодателстването в България;
5. проблеми със съответствието на законодателството с правото на ЕС;
6. липса на обратна връзка между законодателния процес и дейността по правоприлагане и други.

С наличието, трайността и задълбочаването на тези проблеми обосновахме и наложителността от въвеждането на оценката на въздействието, която със своята многостранност и всеобхватност има потенциала да донесе разрешението на голяма част от проблемите.

Силните страни на ОВЗ са многобройни, а слаби страни просто липсват.

ОВЗ е винаги катализатор за по-ефективно правоприлагане, защото когато решенията по регулиране са взети с участието на обществото, то изгражда чувството на съавторство и съпричастност към правните норми, което стимулира тяхното спазване.
ОВЗ позволява предварително да може да се предвиди какъв административен капацитет и експертиза биха били необходими, за да може едно ново законодателство да бъде ефективно приложено.

Процесът на ОВЗ дава възможност интердисциплинарни методи, каквито са анализът на ползите и разходите, емпиричното правно – социологическо изследване, социологическите изследвания и други да бъдат пренесени и приложени и на полето на законодателния процес.

ОВЗ обезпечава въвеждането на подхода на вземане на решения, базирано на доказателствата, както в медицината, диагноза и лечение след събирането на доказателства, т.е. изследвания, оценени от експерти с нучно безспорни методи.

ОВЗ гарантира, че при вземането на решенията по регулиране са взети предвид мненията на засегнатите, заинтересованите страни и обществеността защото обществените консултации са интегрална част от оценката. С това се осигурява и в по голяма степен защитата на обществения интерес, т.е. че решенията по регулиране не обслужват тесни, личностни, партийни, корпоративни и други подобни, а обществените интереси;

ОВЗ води до планираност и предвидимост на регулирането като съвкупност от политики, с които трайно се решават проблеми до дългосрочност на избраните чрез законодателството разрешения и яснота относно очакваните въздействия, ползи, разходи и рискове, свързани с тези решения. Тя едновременно служи като превенция против безраборното и изобилно законодателстване и като филтър против неправилни, необосновани, прибързани и некомпетентни властнически решения, особено включително такива по регулиране.

ОВЗ, от гледна точка на властимащите, е приток на свежи идеи и експертиза, механизъм, позволяващ интердисциплинарност на подходите при вземането на решения чрез многопрофилност на прилаганите методи на изследване на доказателствата преди вземането на решения. Тя е средство за повишаване на прозрачността, откритостта и легитимността на вземаните решения и комуникационен канал за поддържане на обратна връзка на законодателството с неговите потребители – гражданите и обществото.

Тони Димов e учредител и председател на Центъра за оценка на въздействието на законодателството (www.ria.bg). Той е юрист, доктор по право, защитил дисертация на тема„Оценка на въздействието на законодателството в Европейския съюз – същност, правна уредба и механизми” в Института за държавата и правото при Българска академия на науките в началото на 2014 г.