Пенсионна реформа или временно закрепване на статуквото

На 20 май правителството, в лицето на премиера Бойко Борисов и вицепремиера и социален министър Ивайло Калфин след среща със социалните партньори, обяви, че предложението за пенсионната реформа вече е окончателно готово, като е постигнат компромис с преговарящите страни. От предоставената информация, която е все още предварителна, може да се направи изводът, че това, което правителството смята да внесе за разглеждане в НС е много повече компромис, отколкото реформа.

Основните причини за предприемане на настоящата реформа на пенсионната система, обявена изненадващо и непрозрачно на 14 декември миналата година, бяха две:

На първо място застъпваното от финансовия министър Владислав Горанов и председателката на Бюджетната комисия в Парламента Менда Стоянова разбиране, че натрупаните средства в пенсионните фондове няма да са достатъчни да допълнят пенсията, осигурявана от НОИ, така че тя да достигне до нивата, получавани от хора, осигуряващи се единствено в НОИ. Това мнение беше провокирано от съмнението в начина, по който някои пенсионни фондове управляват натрупаните в тях средства и очакването, че в бъдеще осигуряващите се в тези фондове лица ще получават много по-малки пенсии, отколкото от осигуряващите се само в НОИ.

На второ място причина за реформата беше огромният дефицит, който генерира НОИ и който за 2015 г. е планиран да надхвърли 2 млрд. лв. Това ще бъде първата година от най-новата история на България, през която НОИ ще генерира такъв дефицит. Така, заедно с вноската на държавата от 12% върху сбора на осигурителните доходи на всички осигурени лица за календарната година, общият трансфер от бюджета към НОИ за 2015 г. ще възлезе на 4.7 млрд. лв. или 49% от всички очаквани приходи на НОИ. Дефицитът само на фонд „Пенсии“ възлиза на 1.8 млрд. лв., а общият трансфер на държавата достига 4.5 млрд. лв. или 57% от разходите на фонда.

Очакванията на обществото бяха, че планираната пенсионна реформа ще третира именно тези два основни проблема, като се предложи някакво решение, което, ако не изведнъж, то поне в дългосрочен план, да стабилизира пенсионната система, утвърди нейния тристълбов характер и доведе до устойчивото й развитие в бъдеще.

Основните въпроси, на които правителството трябваше да си отговори и съответно да заложи решения в предлаганата пенсионна реформа, би трябвало да са следните:

Увеличаване на приходите в пенсионната система, както в НОИ, така и в пенсионно-осигурителните дружества (ПОД), след отчитане на негативното развитие на демографската картина в страната в дългосрочен план. Основното разбиране в случая би следвало да бъде, че в дългосрочен план пенсионната система трябва да премине, ако не изцяло, то основно, на капиталово-покривен принцип, в който водеща роля би трябвало да имат пенсионните фондове, а НОИ да играе все по-ограничена и по-скоро допълваща роля до момента, в който цялото население на България ще има лични спестовни партиди в пенсионните фондове, които от обществена гледна точка са много по-справедливи. Наличието на лични спестовни партиди в дългосрочен план би премахнало и необходимостта от конкретна възраст за пенсиониране, защото човек би могъл да се пенсионира тогава, когато прецени, че наличните средства по партидата му ще му позволят да получава прилична пенсия според собствените си стандарти. В този случай натрупаните средства ще зависят изцяло от собствените усилия на индивида и от неговите собствени доходи по време на цялата му трудова кариера.

Трябва да се има предвид, че увеличаването на пенсионната възраст в случая е от полза основно на НОИ, тъй като за осигурителния институт е важно да има повече работещи, които работят по-продължително и съответно по-дълго време плащат осигурителни вноски, а така също и по-малко пенсионери, които на всичко отгоре да получават пенсии по-кратко време. Това е важно за НОИ, за да може с приходите на сегашните работещи да плаща пенсиите на сегашните пенсионери. При осигуряването в пенсионно-осигурителните дружества, където пенсионните отчисления се натрупват по собствени партиди, продължителността на трудовия стаж и размерът на пенсията зависят от съответния индивид. Ако неговите вноски са малки, то той ще трябва да работи по-дълго време. При високи вноски обаче той би могъл да се пенсионира значително по-рано, отколкото определената в закона възраст и в този случай неговото по-ранно пенсиониране не би тежало по никакъв начин на НОИ и на бюджета. В тази връзка увеличаването на пенсионната възраст решава много повече конюнктурен проблем на НОИ, а и на управляващите, предвид техния популистки уклон, отколкото има смисъл от гледна точка на цялостната пенсионна система в страната.

На второ място е важно да бъдат ограничени разходите на НОИ и пенсионните дружества, така че от една страна да се свие дефицитът в осигурителния институт, а от друга да не се намаляват необосновано средствата, които работещите отчисляват по партидите си в ПОД.

След всичко казано дотук е важно да се види как точно предложената пенсионна реформа решава посочените в началото проблеми, които, още веднъж трябва да се каже, бяха артикулирани от самите управляващи.

По отношение на приходите в системата това, което се предлага, е основно увеличаване на възрастта за пенсиониране на работещите. Според предложението двата пола ще работят до еднаква възраст, а именно 65 години, като за мъжете това условие трябва да се изпълни през 2029 година, а за жените – през 2037 година. Минималният необходим стаж за пенсиониране се очаква също да бъде увеличен, който според предварителните разчети трябва да достигне 40 години за мъжете и 37 години за жените през 2027 г. от съответно 38 г. и 35 г. в момента.

Разбира се, увеличението на възрастта е едно от условията за балансиране на пенсионната система, но трябва да се има предвид, че средната продължителност на живота в България е една от най-ниските в Европа и е под 75 години, докато в Западна Европа е над 80. Няма данни да са правени прогнози дали средната продължителност на живота в България ще достигне средноевропейските нива след провеждането на другата важна реформа, която правителството се готви да предприеме – здравната.

Възрастта за пенсиониране на първа и втора категория труд също се увеличава, до 55 г. и 60 г. съответно, но това е по-ниско от първоначално обявените граници от 57 г. и 62 г. съответно. Отстъплението на правителството от първоначалните си намерения в случая е проблематично, защото съгласно предварителните разчети, касаещи пенсионната реформа, от 2000 г. разликата между възрастта за пенсиониране между трета категория труд и първа и втора трябва да бъде съответно 8 и 3 години. Тези отношения са важни от гледна точка на акумулираните средства в пенсионните фондове. Ясно е, че при по-ранно пенсиониране натрупаните средства няма да са достатъчни, които може да се отрази на размера на получаваните пенсии, освен ако държавата не реши да компенсира разликата. Разбира се, направена е и отстъпка по отношение на възрастта за пенсиониране на работещите в сектор „Сигурност“, в който възрастта става 50 години, по-малко от планираните 52 г. и 10 месеца, като тук тепърва ще се прави разграничение между работещите на терен и администрацията, като за вторите се предвижда възрастта им за пенсиониране да се увеличава до 55 години. Защо администрацията в сектора трябва да се пенсионира по-рано от тези, работещи трета категория труд е интересен въпрос, който остава без отговор, както и въпросът кога във времето това ще се случи.

Най-големият компромис, който правителството прави в целия пакет от пенсионни промени, е допускането на възможността служители в сектор „Сигурност“ да могат да се пенсионират без да е необходимо да напускат работните си места. Това означава, че тези служители освен, че ще получават заплата за своята работа, ще получават и пенсия, която ще идва от пенсионните вноски на всички останали работещи. Няма да бъде пресилено, ако подобно действие, освен брутално популистко, се класифицира и като пълно извращение на пенсионната система в страната. Най-вероятно няма друг подобен пример в света, когато за една работа човек може да получава и заплата, и пенсия съвсем законно. Този ход освен, че увеличава необосновано заплатите на работещите „пенсионери” в сектора, влияе изключително демобилизиращо на всички останали, които ще продължат да внасят своите пенсионни осигуровки, надявайки се на достойна пенсия след пенсионирането си. В случая следва да се отбележи, че този ход на властта е в пълно противоречие на идеята, която самият премиер защитава, че няма да допусне хора да получават едновременно и заплата и пенсия!

Другият фактор, който може да допринесе за увеличаване на приходите в пенсионната система, е увеличаване на осигурителните вноски. И тук всъщност е основният проблем на предложената реформа. Съгласно първоначално направените предложения от министър Калфин, обявени преди няколко седмици, очакваше се осигуровките да бъдат увеличени с 4.5 процентни пункта в рамките на 12 години, като през година се предвиждаше да се увеличава с 0,5 вноската за фонд „Пенсии“ и на следващата година – с 0,2 процентни пункта вноската за фонд „Безработица“. Това увеличение касаеше единствено вноските в НОИ. Според Кодекса за социално осигуряване (КСО), в унисон с първоначалните разчети на пенсионната реформа, започната през 2000 година, през 2017 г. осигурителните вноски за пенсия следваше да се увеличат с 2 процентни пункта, но това увеличение трябваше да отиде изцяло в пенсионно-осигурителните дружества. Целта на този запис в закона беше да се увеличи дела на личните спестовни сметки в крайния размер на получаваната пенсия за сметка на разходите, които трябва да прави НОИ, а както стана ясно, половината от тези разходи реално се покриват от бюджета.

Постигнатият компромис предвижда вноските да се увеличат общо с 2 п.п. на два пъти – с по 1 п.п. съответно през 2017 и 2018 г. Това де факто не променя абсолютно нищо по отношение на планирането увеличение на вноските от гледна точка на техния размер, съобразно съществуващото положение на пенсионната система до момента. Разликите са в това, че увеличението ще стане на два пъти, а не както беше планирано наведнъж през 2017 г. и на второ място, увеличените приходи ще отидат в НОИ, а не в пенсионните фондове, както това беше залегнало в КСО.

Ясно е, че в случая компромисът е направен в следствие на лобито на бизнеса, тъй като за него реално промяна няма. Заложеното увеличените от 2 п.п. така или иначе щеше да се случи, като в случая дори е постигнато облекчение, тъй като това увеличение ще стане на два пъти. Въпросът е обаче защо бизнесът се е съгласил увеличението да отиде в НОИ, а не в пенсионните дружества? И кой бизнес всъщност се е облагодетелствал от тази промяна?

Същевременно от 1 януари 2017 г. се увеличава тежестта на една година осигурителен стаж при изчисляване размера на пенсиите (както за новоотпуснатите, така и за вече отпуснатите пенсии), до достигане на коефициент от 1.5 на сто, като този коефициент е 1.1. на сто в момента. Именно тази промяна е в основата на твърденията на синдикатите, че пенсиите ще се увеличат с 40%. Трябва да се отбележи, че този коефициент според настоящия закон трябваше да се увеличи до 1.2 на сто през 2017 г. само за новоотпуснатите пенсии. Това обаче засяга единствено НОИ и разходите по тази промяна ще трябва да бъдат поети както от увеличените пенсионни вноски на работещите, така и от бюджета. Освен това тази промяна касае един сравнително продължителен период.

От всичко казано до тук се вижда, че с изключение на последното предложение в известна степен, посочените промени не са насочени към интересите на отделните индивиди, а целят основно запушване на все по-силното разрастващите се дефицити в НОИ. Въпросът е защо след като се цели основно стабилизиране на НОИ, не се предприемат стъпки за намаляване на изкуствено раздутите разходи на института от огромния брой инвалидни пенсии? Според официалните данни на НОИ за 2014 г. отпуснатите пенсии на основание намалена трудоспособност са над 907 хиляди, а разходите за тях са 1.36 млрд. лв. Това представлява около 17% от целия бюджет на НОИ за миналата година. Фрапираща е информацията, че половината от пенсиите за 2014 г. са отпуснати именно на това основание. Сякаш в България е имало война.

Разбира се, основната причина за липсата на мерки в предложения пакет от реформи е, че голяма част от хората, които получават инвалидна пенсия всъщност кандидатстват за нея поради изключително ниските доходи в България. Причината за ниските пенсии в страната обаче може да бъде както ниско заплащане, така и укриване и неплащане на осигуровки. При всички случаи обаче държавата е превърнала обществената пенсионна система в основен източник на социално подпомагане на населението, което няма нищо общо с пенсионното осигуряване. Интересно е да се отбележи, че самият социален министър в своите изказвания беше категоричен, че справянето с този проблем ще бъде едно от нещата, което той ще предложи в пакета от реформи. За съжаление нищо подобно няма в този пакет.

В предложения пенсионен пакет е останала и възможността работещите да имат възможност да прехвърлят неограничено своите партиди от пенсионните дружества в Сребърния фонд и обратно. Разбира се, има определени правила, но трябва да е ясно, че в Сребърния фонд парите не носят доходност. Този ход е безсмислен и от гледна точка на държавата, която няма да може да използва тези средства. Същевременно, ако работещият реши да върне в крайна сметка парите си в ПОД, той наистина ще получава по-малка пенсия, отколкото ако не ги беше прехвърлял. И обратно, ако ги остави в НОИ, то държавата ще трябва да компенсира загубената доходност. Но това може би управляващите не считат за толкова голям проблем, след като парите така или иначе ще дойдат от държавния бюджет.

След всички тези промени в пакета от предложения няма нищо, което да касае частните пенсионно-осигурителни дружества и най-вече размера на комисионата, която те събират от всяка вноска за пенсия. А това беше един от основните проблеми на започналата реформа. Може би това е била разменната монета срещу решението увеличените вноски с 2 п.п. да отидат вместо в ПОД в НОИ?

И накрая е важно да си отговорим на въпроса наистина ли предложените промени в пенсионната система могат да се нарекат реформи и какъв ще е крайният резултат от тяхното прилагане. В Конвергентната програма на България, което правителството прие с Решение № 297 от 30 април и изпрати в Брюксел във връзка с оценката на макроикономическите и фискалните показатели от страна на Европейската комисия е записано следното:

“Резултатите от дългосрочната прогноза показват, че и при двата варианта (преди и след планираните промени) системата ще остане на дефицит през целия период от 2015 г. до 2060 г., който в началото на периода е около 2.4% от БВП. В резултат на прилагането на предложения пакет от мерки за усъвършенстване на пенсионния модел и развитие на пенсионната система, след 2015 г. може да се очаква съществено подобряване на баланса на ДОО, което продължава до 2029 г., когато дефицитът достига най-ниските си стойности от около 0.4% от БВП. В периода между 2027 г. и 2033 г. недостигът на средства остава под 0.5% от БВП, след което дефицитът на ДОО започва да се нараства и в края на прогнозния период е на нива от около 1.5% от БВП.

Прогнозните резултати, получени на базата на последните промени в пенсионното законодателство, свидетелстват за известно ограничаване на пенсионните разходи като дял от БВП през първата половина на прогнозния период, достигайки най-ниските си нива от 8.1% в периода 2026–2030 г. През втората половина на периода, в резултат на застарява-нето на населението и увеличаването на очакваната средна продължителност на живота в България, фискалният натиск върху българската пенсионна система отново нараства, като делът на разходите за пенсии в БВП достига 9.4% от БВП през 2060г.“

Резултатът от замислените реформи може да се види на следващата графика от Конвергентната програма, която прави сравнение между промяната на дефицита на ДОО при текущото законодателство и след приемането на пакета с реформи. И веднага следва да се отбележи, че тези изчисления са правени при първоначалния вариант за реформиране на системата, според първоначалното предложение на Ивайло Калфин с два пъти по-голямото увеличение на пенсионно-осигурителните вноски, с по-бързото увеличение на пенсионната възраст, с по-високата възраст на пенсиониране на работещите първа и втора категория труд и на сужителите от сектор “Сигурност” и т.н.

Източник: Конвергентна програма 2015 – 2018

Ясно е, че след последните компромиси, постигнатите между социалните партньори и правителството, тези прогнози стават напълно неадекватни. Иронично е да се отбележи, че Конвергентната програма на България беше изпратена за оценка в Брюксел на 30 април, т.е. 20 дни по-рано. Ясно е също така, че заложените в нея параметри вече са абсолютно неактуални и правителството ще трябва да изпраща корекция на данните, които могат да претърпят допълнителна промяна след гласуването в НС.

Това, което обаче е наистина притеснително е, че предложените промени на пенсионната система не променят по никакъв начин нейното развитие в дългосрочен план. На първо място е ясно, че значително орязаните приходи в следствие на постигнатия компромис ще имат много по-малък ефект върху дефицита на ДОО и постигнатият максимум от 0.4% през 2029 най-вероятно ще бъде два пъти по-голям. На второ място възниква въпросът защо крайният резултат от реформата не цели премахване изобщо на дефицита на ДОО, а той остава перманентен през целия разглеждан период. И накрая, какъв е смисълът от една реформа, когато нейният краен резултат е абсолютно същият, както ако реформа изобщо не се провежда.

Отговорът на тези въпроси е, че направените предложения са палеативни. Те не представляват истинска реформа и всъщност решават един краткосрочен конюнктурен проблем, като основната цел е да се увеличат приходите сега, за да се намали натискът върху бюджета, което ще бъде постигнато както с увеличаването на възрастта, така и с увеличаване на вноските, което ще стане в рамките на следващите три години. Така настоящото правителство не решава проблема на пенсионната система, а създава предпоставка за изработването на нов пакет с реформи от следващите правителства и ново повторение на дебата, предизвикал толкова противопоставяния и емоции през последните месеци.

Изобщо, със своето предложение правителство де факто заявява категорично отказа си от сериозни реформи и демонстрира намерението си да закрепи настоящото статукво чрез палеативни промени, рефлектиращи най-вече в увеличената възраст за пенсиониране без това да решава кардинално проблема с пенсионната система в България и най-вече с обреченото на срив държавно обществено осигуряване, което ще продължи да поглъща като черна дупка не само пенсионните осигуровки на населението, но и не малка част от държавия бюджет, който се пълни от данъците на всички граждани.