Как се прави бюджетът на държавата и кое е това, което не се коментира

Тодор Янкулов е сертифициран вътрешен одитор, член на Института на вътрешните одитори (The IIA). Експерт в сферата на финансовото управление и контрол в публичния сектор. Бил е одитор в Агенция за държавен вътрешен финансов контрол, одитор и ръководител на Одитния орган към Министерство на финансите. Понастоящем е управляващ партньор в една от водещите одитни и консултантски компании, предоставящи услуги за публичния сектор.

Вероятно първата работа, с която ще се захване новият парламент е актуализацията на Бюджет 2014. Експерти и политици застъпват тезите „за“ и „против“, като всеки според нуждата си се упражнява върху темата от къде да дойдат пари и дали е нужно да идват. Въпросът дали не харчим пари, които нямаме, разбира се е важен за всички. В цялата полемика обаче остава незабелязан един още по-важен въпрос – за какво именно се харчат парите от бюджета и какво се постига с тези средства. Той може да се зададе и по друг начин - имат ли нашите политици ясна визия, имат ли истински цели в посока повишаване ползите за обществото.

Чисто експертно и технически, проблемът винаги се е коренил в бюджетното законодателство. До скоро, законът изискваше да се бюджетира единствено на базата на така наречената единна бюджетна класификация – набор от показатели, групиращи разходите по „пера“, без механизми, които реално да гарантират обвързването на разходите с постигането на някакви цели в държавното управление.

Ако използваме аналогия с частна компания, това е все едно мениджърите да решат, че ще завишат разходите за заплати за функция „човешки ресурси“ и ще похарчат малко пари за ремонти в сектор „производство“, без обаче да имат и най-малка представа какво биха искали да постигнат по този начин, освен може би продължаване на функционирането на компанията и успокояване на социалното напрежение сред служителите.

Вяли опити за разрешаването на подобен бюрократичен и неефективен подход се правят от 2004 г. насам с въвеждането на програмното бюджетиране, което от началото на 2014 е детайлно регламентирано и с новия бюджетен закон - Законът за публичните финанси.

Както обаче често се случва за съжаление в България, по-важно е какво е положението на практика, а не какво казва законът.

За да се прецени, как на практика се харчат парите на данъкоплатеца за постигането на цели и политики, можем да разгледаме някои практически примери.

Прозрачните обществени поръчки

Обществените поръчки са един от основните инструменти за разходване на бюджетни средства. По данни на Агенцията за обществени поръчки, сключените през 2013 г. договори са на обща стойност над 8 милиарда лева или над 10% от БВП. Същевременно всеизвестни са проблемите с корупционни практики и с прозрачността при избора на изпълнители. Спирането на няколко Оперативни програми се дължи в значителна степен на проблеми с обществените поръчки.

Контролът на обществените поръчки е в ресора на Министерство на икономиката и енергетиката. В бюджета за 2014 в програмен формат за обществените поръчки са заложени следните цели:

„Осигуряване на условия за провеждане на принципите за публичност и прозрачност, свободна и лоялна конкуренция и равнопоставеност и недопускане на дискриминация;“

„Правилно функциониране на системата на обществените поръчки, включително чрез осигуряване на условия за законосъобразно възлагане на обществените поръчки;“

Звучат ли ви като пионерско поръчение (или за по-младите, като коледно пожелание)? А дали, ако през 2014 министерството ще осигурява правилно функциониране на системата, то признава че до сега е функционирала неправилно?

Да прегледаме нататък дейностите, чрез които тези цели ще се постигат и индикаторите, чрез които постигнатото ще се мери.

„Хармонизиране на нормативната уредба в съответствие с европейските директиви и регламенти“ – нима седем години след присъединяването ни към ЕС тя не е достатъчно хармонизирана? Е, не е чудно тогава, защо ЕК ни налага финансови корекции.

„Развитие на нормативната база във връзка с провеждане на държавната политика в областта“ – и сега Законът за обществените поръчки е детайлно „развит“ – толкова, че създава неоправдани затруднения за всички прилагащи го, без да гарантира истинска законосъобразност.

По-същественото обаче е, че в бюджета липсва информация, в какъв обем ще е хармонизацията, в каква посока ще е развитието на законодателството и съответно какъв публичен ресурс ще е необходим.

Като показатели за постигане на целите са дадени брой становища, брой проверки за предварителен контрол, брой публикувани документи и други подобни, показващи че кипи дейност. Както може да се установи обаче, липсват индикатори за ефекта от тази дейност, като например с какъв процент ще се намалят жалбите по обществените поръчки, с колко ще се снижи сумата на наложените в резултат от нарушения по ЗОП финансови корекции и други подобни.

Това изглежда ли ви като визия? Или по-скоро ви се струва, че министерството оправдава в програмен формат нуждата от служители, които да бълват на конвейер становища, методологии, проверки, но не засяга темата за ползата от тази дейност.

„Градушка удари …“

Заместете многоточието с която си искате област на България. Градушки тормозят не само жителите на големите градове, но съсипват и реколтата в много села из страната. Затова на всички пострадали би им било интересно да знаят, как правителството планира разходването на средства за защита от неблагоприятните атмосферни явления.

Информацията се намира в бюджета на Министерство на земеделието и храните, тъй като съответната отговорно институция – Изпълнителна агенция за борба с градушките е под неговата шапка. Там попадаме на следния текст: „Повишаване ефективността и разширяване на защитаваната от градушки територия. Изграждане на съвременна система за наблюдение на неблагоприятни метеорологични явления чрез модернизация на съществуващите радиолокационни станции, вкл. изграждане на национална метеорологична радиолокационна мрежа.“

На пръв поглед звучи добре. Да погледнем по-нататък дейностите и индикаторите към целите. Пример за конкретните дейности са:

„Осъществява работата с противоградови ракети в определените с решение на МС зони;

„Осигурява радиолокационните системи за противоградова защита и радиолокационно измерване на валежите“

Не е безкрайно ясно, но може би с решението на МС ще бъде увеличена защитаваната територия, а под „осигуряването“ на радиолокационните системи се крие бъдещата модернизация.

Преглеждайки обаче индикаторите, се натъкваме на истинска загадка. Първият индикатор е „Общо защитавана територия“. За 2012 г. са записани 17 милиона декара. Същата цифра е записана и за 2013 и дори в прогнозите за 2014 и 2015. Не беше ли казано в целите, че ще се разширява защитаваната територия?

Друг индикатор е „спасена продукция на 1 лев текущи разходи“ или иначе казано ефикасност на използваните разходи. Отново за всяка една от четирите години, включени в бюджета, е посочена една и съща стойност – 7 лв. спасена продукция, на един лев разходи. Как модернизацията води до неизменни показатели на ефикасността на използваните бюджетни средства е неясно.

Загадката намира своето разрешение, когато погледнем разпределението на разходите по програми. От 15 милиона лева, предвидени за програма „Растениевъдство“ (в която освен борбата с градушките, влизат и дейности на държавен фонд „Земеделие“, на две други изпълнителни агенции, и т.н.), почти 11 милиона отиват под перото „персонал“ или иначе казано заплати, малко над 4 милиона са в перото „издръжка“ или разходи за консумативи и режийни, а едва малко над 700 хиляди за всички ведомства в програмата са под перо „капиталови разходи“, където обикновено се крият ремонтите на и без това остарелия държавен сграден фонд. Средства за модернизации и разширяване на защитата просто липсват.

Горните два примера са от коренно различни области. Ако обаче подозирате, че те по-скоро потвърждават правилото, отколкото да са изключения, сте на прав път. В която и област на държавно управление да се погледне, резултатът ще е същия – харчене на пари без визия и без друга идея освен функциониране на администрацията, а от там и на цялата държава „на автопилот“. Резултат, облечен в красиви думи, чрез програмно бюджетиране.

Въпреки че не е нова обаче, темата почти не се дискутира. Причините за това са няколко.

На първо място, темата е експертна, а съвременната култура на „бързо хранене“ не обича да бъде натоварвана с излишни усилия.

На второ място, самата администрация не е мотивирана да провокира или да участва в подобни дискусии. Много по-лесно и по-изгодно е да се повдига темата за липса на средства и за малките заплати. Другото би означавало, администрацията да се нагърби с повече и по-експертна работа – да анализира и да планира така, както това се прави в частния сектор, да залага истински цели и да следи постигането на резултатите.

На трето място, основна отговорност разбира се е на политиците. Масовият вкус се печели по-лесно, като се обещаят на едро няколкостотин хиляди работни места или пък масови социални надбавки. Как точно обещаното ще се изпълни е въпрос, който изисква експертиза (дали нашите политици я имат, всеки преценява на избори) и е възможно да не се хареса на всеки избирател.

Независимо от трудностите обаче, темата трябва да залегне в обществения дебат. Ако искаме да сме успешно общество. Ако искаме, както често твърдим, да живеем в нормална държава.