Преизпълнение на бюджетните приходи

Към края на месец юли 2021 г. бюджетните приходи по Консолидираната фискална програма (КФП) възлизат на 29,3 млрд. лв., което представлява 61,5% от заложения бюджетен план. Въпреки че Министерството на финансите (МФ) представи предварителни данни за месец август, според които бюджетните приходи възлизат на 33,5 млрд. лв. или 70,5% от плана, настоящият анализ ще се фокусира върху данните към края на месец юли, които са окончателни и по-пълни. Бюджетният план спрямо който се анализира промяната на приходите и разходите е преди актуализацията, която беше приета от парламента на 10 септември.

Ако бюджетните приходи се разпределят пропорционално на месеците, то към края на юли, тяхното преизпълнение е с 3.1% над очакваното според бюджетната прогноза. От графика 1 може да се види по кои бюджетни статии е основно това преизпълнение на бюджетните приходи. Видно е, че преизпълнението е по почти всички основни бюджетни пера с едно сериозно изключение, а именно постъпили са значително по-малко средства, в размер на 763 млн. лв., основно от фондовете на ЕС под формата на помощи. Другото перо, по което има слабо неизпълнение, това са приходите от акцизи, които са по-малко спрямо очакваното с 137 млн. лв.

Графика 1. Изпълнение на бюджетните приходи по КФП към 31 юли 2021

Общото преизпълнение на приходите за седемте месеца е почти 1.5 млрд. лв., като това преизпълнение е разпределено почти по равно между данъчно-осигурителните приходи, които надвишават очакваните с 1.2 млрд. лв. и неданъчните приходи, които допринасят с превишение от 1.1. млрд. лв.

От гледна точка на данъчно-осигурителните приходи, преизпълнението се дължи в по-голяма степен на повишените приходи от косвени данъци, които изпреварват очакваното с 511 млн. лв., докато преките данъци са отговорни за допълнителни малко по-малко от 400 млн. лв. Тук следва да се отбележи, че основната причина за подобрената събираемост на косвените данъци се дължи на значително повечето приходи от ДДС, които превишават очакваните с 630 млн. лв. и само по-ниската събираемост на акцизите води до не толкова добро представяне на събираемостта от косвени данъци. При преките данъци основна роля за по-добра събираемост имат данъците върху доходите на физическите лица, което е нормално предвид повишените доходи на работещите, включително и поради механизма на бюджетното подпомагане, както и поради чувствително намалялата безработица до рекордно ниски стойности.

Голямото преизпълнение на неданъчните приходи в размер на 1.1 млрд. лв., което е с 16,6% над очакваното, се дължи в значителна степен на еднократното плащане от 660 млн. лв. през месец април във връзка с концесията на летище София. Без това плащане превишението на неданъчните приходи би било в размер на 437,4 млн. лв., което е 6,6% над очакваното. Без това плащане, превишението на бюджетните приходи би било почти на половина - по-малко или 829 млн. лв., което е 1,7% над очакваното.

Основното неизпълнение на заложените в бюджета приходи идва от значително по-малкия размер на постъпили от ЕС средства, които се насочват основно по капиталовата програма на правителството. Една от главните причини за по-малкото постъпления по това перо е фактът, че Планът за устойчивост и развитие все още не е внесен в Европейската комисия, по който очакваме авансово плащане от около 1,6 млрд. лв., или 13% от предоставената безвъзмездна помощ в размер общо около 12,6 млрд. лв. Вероятността авансовото плащане да не постъпи в България до края на годината нараства неимоверно с всеки изминал ден забавяне, тъй като за оценката на Плана от страна на ЕК и за неговото одобрение след това от Европейския съвет са необходими около 3 месеца, ако той не бъде върнат за допълнителни корекции. А вероятността това да стане е сериозна предвид неизпълнението на България по отношение на ангажиментите си относно работата на въглищните си централи и основно на Марица Изток – 2. Липсата на тези средства може да се отрази и в някаква степен негативно на очакваното преизпълнение на бюджетните приходи за годината при влошаване на здравната обстановка в страната през следващите месеци.

Изоставане на бюджетните разходи

За разлика от преизпълнението на бюджетните приходи спрямо заложеното в бюджетната програма преди актуализацията, изпълнението на бюджетните разходи значително изостава. Както се вижда от графика 2, основната причина за значителното неизпълнение на бюджетните разходи, с малко над 2 млрд. лв., се дължи, без изненада, на драстичното неизпълнение на капиталовите разходи, които са малко от очакваното с малко под 2 млрд. лв., което в процентно отношение е 32% по-малко спрямо заложеното. Трябва да се има предвид, с решение на МС от 29 юни, МРРБ беше задължено да върне в бюджета 490,8 млн. лв. от авансовите плащания за изграждането на магистрала „Хемус“, въпреки че МС, същия ден, предостави допълнителни 81,2 млн. лв. за обезпечаване на строителството на магистралата. От друга страна МРРБ има задължения към различни фирми в размер на около 600 млн. лв. и според тълкуване на министър Комитова възстановената сума и отпуснатите допълнително средства от МС ще отидат именно към работещи фирми със забавени плащания.

Графика 2. Изпълнение на разходите по КФП към 31 юли

Текущите разходи също изостават спрямо очакваното, въпреки и значително по-малко от капиталовите, като към края на юли тяхното изоставане е с 390 млн. лв. Има няколко пера обаче в рамките на текущите разходи, едното от които е разходите за персонал, които изпреварват плана с 111 млн. лв., както и субсидиите и трансферите от бюджета, които са повече спрямо програмата с около 500 млн. лв..

Изоставането на бюджетните разходи към август съгласно предварителната оценка на МФ е още по-голямо и достига 2.3 млрд. лв. или 4,4% от очакваното. 

Бюджетно салдо и очаквания за неговото развитие

Отчетеното бюджетно салдо по КФП към края на юли е излишък в размер на 705,2 млн. лв., докато според предварителните данни към края на август, този излишък достига до 885 млн. лв. Важният въпрос обаче по отношение на бюджетното салдо е какво би било то в края на годината, ако тенденциите по отношение на приходите и разходите продължат да се развиват както по начина до момента. В тази връзка ще разгледаме 4 сценария на развитие, като в 3 от тях ще се включи и влиянието върху бюджетното салдо на актуализацията на бюджета.

Основна хипотеза при разглежданите сценарии е допускането, че приходите и разходите на бюджета са разпределени равномерно през месеците на годината, което въпреки че е една идеализирана картина, тя е достатъчно достоверна, когато става въпрос за прогнозиране на тенденции и най-вече, когато целта е да се изчисли сравнително точно стойността на това салдо в края на годината. На второ място трябва да се има предвид, че изчисленията се базират на отклоненията на бюджетните приходи и разходи от прогнозните стойности за всеки месец, като целта е да се покаже какъв би бил бюджетният дефицит за всеки месец до края на годината. Т.е. бюджетното салдо е резултатна величина от сумата на заложените плюс допълнителните бюджетни приходи над прогнозираните и на планираните минус спестените бюджетни разходи под планираните за съответния месец.

На графика 1 в синьо е показано реално отчетеното бюджетно салдо от началото на годината до края на месец август, както това е посочено в отчетите, изготвяни от МФ, докато в оранжево е дадено прогнозното бюджетно салдо за последните четири месеца от годината съгласно първия сценарий, при който тенденциите за приходите и разходите се запазват и без да се отчита приетата актуализация на бюджета.

Графика 3. Бюджетно салдо – реално отчетено и на база отклонение от плана към 31 август и прогноза за периода септември – декември 2021 без актуализация

Както се вижда от графиката, поради по-добрите бюджетни приходи от началото на годината, както и поради по-малките разходи, основно капиталови, спрямо бюджетната прогноза, бюджетът отчита през повечето месеци излишък и в случай че тенденцията от началото на годината се запази и без да се отчита приетата актуализация, бюджетът би следвало да завърши на излишък от около 1.1 млрд. лв. в края на годината.

Конкретните данни по останалите три сценария, които включват актуализацията на бюджета могат да се видят в таблица 1.

Таблица 1. Прогнозно бюджетно салдо за последните четири месеца на 2021 съобразно трите сценария, включващи приетата актуализация на бюджета

Вторият сценарий предвижда запазване на тренда на приходите и разходите без изменение, като са взети предвид допълнителните разходи във връзка с актуализацията на бюджета, които възлизат на 2.3 млрд. лв. до края на 2021 г. Както се вижда при този сценарий бюджетът завършва на дефицит в края на годината в размер на 1.2 млрд. лв., който е значително по-малък от планирания в актуализирания бюджет - 4.6 млрд. лв.

При третия сценарий се приема, че изоставането на разходите към края на август, което изоставане възлиза на 2.3 млрд. лв., спира и разходите вървят по план, като се включва и частта на допълнителните разходи, гласувани в актуализацията на бюджета. При този сценарий бюджетното салдо в края на годината е минус 2.3 млрд. лв., което също е значително по-малко от заложения дефицит в актуализирания бюджет.

И накрая, четвъртият сценарий приема, че изоставането в разходи се наваксва през последните 4 месеца на годината и те се правят, както са по план, като се прибавят и допълнителните разходи от актуализацията на бюджета. В този случай бюджетът завършва годината с дефицит в размер на 4.6 млрд. лв., който е точно толкова, колкото е заложен в актуализирания бюджет. Графичното представяне на трите сценария е показано на графика 4.

Графика 4. Прогнозно бюджетно салдо за периода септември – декември 2021съгласно сценарии 2,3 и 4

Най-реалистичен сценарий

След разглеждането на представените по-горе сценарии възниква логичният въпрос кой от тях е най-реалистичен. Отговорът на този въпрос зависи от политическите решения, които ще се вземат в следващите няколко месеца по отношение изразходването на всички заложени в бюджета разходи, по отношение внасянето и одобрението на Плана за възстановяване и устойчивост в ЕК,  наваксването на разходите по капиталовата програма на правителството и т.н. Друго важно обстоятелство е развитието на здравната криза и дали това ще се отрази на икономическото възстановяване на страната, както и до къде ще се развият инфлационните процеси тук и в световен мащаб.

Все пак, ако трябва да се направи реалистична оценка, изглежда почти невъзможно изоставането на разходите, натрупано до края на месец август, да бъде наваксано до края на годината. Още повече в условия на предстоящи трети избори тази година, които се отразяват на ефективността на държавната администрация. От тази гледна точка четвъртият сценарий не изглежда много вероятен. Третият сценарий, при който изоставането на разходите спира и те започват да се извършват съгласно бюджетната програма също не е много реалистичен и най-вероятно изоставането ще продължи, въпреки и със забавени темпове, предвид допълнителните разходи, записани в актуализирания бюджет, които са свързани основно с повишените пенсионни плащания, при които не може да има забавяне или изоставане. Въпреки това, трябва да се отчете, че в допълнително заложените разходи в бюджета има и такива, които могат и да не се използват, ако икономическата ситуация продължи да се подобрява и не се стигне отново до масово подпомагане на затворените бизнеси.

От тази гледна точка вторият разгледан вариант изглежда по-реалистичен, въпреки че не е изключено в края на годината да бъде направен опит за известно ударно наваксване на изоставането при разходите, което да повиши бюджетния дефицит повече, отколкото е прогнозирано в този сценарий. В тази връзка най-реалистична прогноза може би представлява ситуация, при която бюджетното салдо в края на годината е по-добро от това в третия сценарий, но по-лошо от прогнозираното във втория. Това обаче, което категорично може да бъде прогнозирано е, че най-вероятно бюджетното салдо ще бъде далеч по-добро от заложеното в актуализирания бюджет в размер на дефицит от 4.6 млрд. лв., особено пък ако постъпят някакви средства по Плана за възстановяване и устойчивост.  

Беше ли необходима актуализацията на бюджета и защо?

Един от най-дискутираните въпроси във връзка с актуализацията на бюджета може би беше дали изобщо има нужда от подобна актуализация, предвид наложената практика в България през последните години правителството да управлява бюджетните излишъци по свое усмотрение, без санкция на парламента. Трябва да се отбележи, че през последните 20 години се открива една тенденциозност в бюджетните прогнози в България, която подценява бюджетните приходи през години на икономически възход и ги надценява в години на кризи. Подобно поведение дава възможност в години на икономически подем да се акумулират излишъци, които да бъдат разходвани в края на годината по усмотрение на правителството.

Има обаче сериозна разлика в прилагането на подобна практика през различните политически управления на България от 2000 г. насам. До влизането на страната ни в ЕС и до голямата икономическа рецесия от 2008-2009 г., бюджетните прогнози подценяваха икономическото развитие, което водеше до натрупването на излишъци в края на годината, изразходвани от правителствата без санкции на НС. В периода 2009-2014 г. имахме обратната ситуация, когато бюджетните прогнози надценяваха възможностите на икономиката да плаща данъци и съответно данъчните приходи. Въпреки това, дори и в ситуация на икономическо надценяване, бюджетните разходи бяха дори по-малко от планираните, поради невъзможността на правителството да изпълнява капиталовата си програма, най-вече заради усвояването на средствата от европейските фондове.

След 2015 г. бюджетните приходи отново започнаха да бъдат подценявани, но големите излишъци, които се акумулираха в края на годината се дължаха много повече на сериозното изоставане на разходната част на бюджета и най-вече традиционно на капиталовите разходи, отколкото на много сериозно надхвърляне на прогнозираните приходи. В подобно поведение, характерно за периода 2010-2020 г. може да се открие много повече тенденциозност при планирането с цел неправомерно изразходване на бюджетните излишъци в края на годината, отколкото през първото десетилетие на века. Поради тази причина за разлика от периода преди 2008 г., когато почти всяка година разходите надхвърляха заложените в бюджета, но със сравнително малка сума от порядъка на няколкостотин милиона, с едно единствено изключение през 2007 г., когато се регистрира рекордно превишаване на приходите и съответно на разходите, както се вижда от графика 5, след 2015 г. разходите надвишават прогнозираните само през две години – 2015 и 2018, със сравнително малки суми, въпреки регистрираното голямо преизпълнение на бюджетните приходи и съответно наличието на големи бюджетни излишъци през периода, които обаче се изразходваха ударно в края на годината.

Графика 5. Разлика между отчетените и прогнозираните приходи и разходи за периода 2000 – 2020 г., млн. лв.

При настоящата актуализация става въпрос за допълнителни разходи от 2.3 млрд. лв., което ако беше направено без такава, би представлявало сериозен прецедент. Същевременно подобно поведение би влязло в драстичен дисонанс със заявеното намерение на служебното правителство за максимална прозрачност и почтеност в управлението на бюджетните средства, както и с очакванията на публиката за борба с корупцията и за максимална прозрачност и откритост при разходването на средствата на данъкоплатците.

Трябва да се има предвид също така, че една от основните задачи, която трябваше да реши актуализацията беше въпросът с пенсиите и допълнителната добавка от 50 лв., която правителството на ГЕРБ започна да раздава на всеки пенсионер от 1 август 2020 г. като антикризисна мярка, приета с постановления на МС. Превръщането на тази мярка от временна в постоянна, предвид сериозния политически натиск, която нейното спиране би породило, минаваше не само през актуализацията на бюджета, от гледна точка очакваното достигане на заложените в Закона за бюджета разходни тавани, но и през актуализиране на бюджета на ДОО, който е част от бюджета на държавата. В тази връзка актуализацията беше неизбежна и нямаше как да не бъде направена. Имайки предвид заявената подкрепа за актуализацията, предложена от служебното правителство от мнозинството политически сили в парламента и особено в Бюджетната комисия, където тя получи значителна подкрепа, разразилата се популистка вакханалия в пленарната зала не беше лесно предвидима, въпреки че не беше и неочаквана.

Актуализацията на бюджета беше важна и от чисто политическа и прагматична гледна точка, предвид невъзможността политическите сили в парламента да изберат редовно правителство. В случай, че съставянето на такова правителство се провали и след изборите през ноември, то вероятността следващата година България да се управлява с бюджета от тази е голяма. В тази връзка увеличените разходни тавани ще облекчат значително фискалната позиция на страната, поне в първите няколко месеца на 2022 г.

Към блога на Юлиан Войнов